Soccorso istruttorio e PNRR

T.A.R. Lazio Roma, Sez. IV bis, 12/08/2023, n. 13299

IL CASO E LA SOLUZIONE

La sentenza in commento riguarda l’impugnazione da parte di un Comune degli atti con cui l’Agenzia per la Coesione Territoriale di Roma (di seguito solo “Agenzia”) non ha ammesso l’ente locale al finanziamento PNRR di progetto per la valorizzazione di beni confiscati, perché detto ente non avrebbe fornito al RUP i chiarimenti richiesti entro i termini fissati.

La questione è stata risolta dal TAR Lazio facendo leva sull’interpretazione della normativa in materia di soccorso istruttorio e natura giuridica dei termini, in rapporto con le esigenze dettate dal PNRR.

Nello specifico, la vicenda giudiziaria è scaturita dalla pubblicazione a marzo del 2023 della graduatoria in merito all’Avviso pubblico per la presentazione di proposte d’intervento per la selezione di progetti di valorizzazione di beni confiscati da finanziare nell’ambito dei progetti PNRR.

Il Comune ricorrente ha partecipato a detto Avviso, ma non è stato ammesso al finanziamento. 

La non ammissione sarebbe derivata dal fatto che detto Comune non aveva tempestivamente risposto alla richiesta di chiarimenti avanzata dall’Agenzia in sede di soccorso istruttorio. In particolare, secondo l’Agenzia, il Comune non avrebbe fornito entro i termini di legge i chiarimenti in merito alla coincidenza tra i beni oggetto di intervento, il decreto di destinazione e l’atto di trascrizione. 

Il Comune ha, così, impugnato al TAR Lazio gli atti di della procedura, contestando tra l’altro che il termine di 7 giorni (di cui solo 4 giorni lavorativi) assegnato dall’Agenzia per fornire i chiarimenti non sarebbe stato previsto da alcuna disposizione di legge, non terrebbe conto del caso di specie e che in concreto sarebbe irragionevolmente breve e sproporzionato.

Ciò anche considerando che comunque il Comune aveva risposto ai chiarimenti in termini utili a non aggravare il procedimento e che una richiesta di soccorso istruttorio generica e contraddittoria escluderebbe la perentorietà del termine per fornire i chiarimenti.

Il TAR, proprio in relazione alle tempistiche di attivazione del soccorso istruttorio, ha accolto l’istanza cautelare ritenendo irragionevolmente esiguo il termine assegnato dall’Agenzia al Comune per rendere i chiarimenti richiesti.

Successivamente, in sede di merito, il TAR ha cambiato opinione, rilevando da una parte che l’amministrazione avrebbe potuto escludere il Comune dal finanziamento indipendentemente dall’attivazione del soccorso istruttorio: tale soccorso, quindi, sarebbe stato un atto ulteriore al fine di assicurare la più ampia collaborazione tra le parti.

Il TAR sostiene questa tesi partendo dal fatto che le procedure PNRR debbano essere caratterizzate da celerità e speditezza per rispettare gli impegni assunti a livello europeo, nonché facendo leva su quella recente giurisprudenza che esclude l’attivazione del soccorso istruttorio proprio per garantire la veloce conclusione delle procedure PNRR. 

Dall’altra parte, il TAR, smentendo quanto affermato in sede cautelare, non ha condiviso la censura del Comune in merito alla presunta irragionevole brevità del termine concesso in sede di chiarimenti. In particolare, il TAR ha ritenuto che, anche alla luce delle esigenze di celerità sottese al PNRR, il termine di 7 giorni non sia esiguo, anche alla luce della nuova normativa in materia di contratti pubblici.

Infatti, l’art. 101 del nuovo d.lgs. n. 36/2023 prevede che l’amministrazione, in sede di soccorso istruttorio, possa assegnare un termine non inferiore a 5 giorni e non superiore a 10 giorni per fornire i chiarimenti. Non a caso, il legislatore ha dettato precise preclusioni temporali sia per tutelare i partecipanti, sia per garantire la celerità del procedimento. 

Il previgente art. 83 comma 9 d.lgs. n. 50/2016 (vigente al momento di svolgimento della selezione in questione) prevedeva solo un termine non superiore a 10 giorni, non indicando preclusioni per i termini inferiori. 

A tale argomento, il TAR aggiunge alcuni chiarimenti in merito alla natura perentoria del termine assegnato in sede di soccorso istruttorio, con impossibilità per l’amministrazione di acquisire i chiarimenti forniti tardivamente.

La tesi della perentorietà nel caso concreto è sostenuta dal TAR sulla base dei seguenti elementi: esigenza di celerità e speditezza nei procedimenti PNRR; l’avvertimento dell’Agenzia sulla non accoglibilità dei chiarimenti forniti tardivamente o in maniera non corretta; necessità di garantire la par condicio tra i concorrenti.

Dopo aver ritenuto infondati anche gli altri motivi, il TAR ha dunque respinto il ricorso.

RIFLESSIONI DI SISTEMA

È a tutti noto l’effetto che il PNRR ed i dettami dell’Europa stanno avendo nei confronti delle procedure amministrative, ora guidate prevalentemente da ragioni di velocità.

Come si può notare anche nella sentenza in commento, il TAR ha risolto la questione facendo leva proprio sulla necessità di garantire la celere conclusione del procedimento di finanziamento, a discapito dell’ammissione di un progetto ulteriore (potenzialmente meritevole e qualitativamente importante).

Questo è frutto del fatto che, alla luce del PNRR e dell’evoluzione normativa post pandemica, anche le norme in materia di contrattualistica pubblica, o comunque di procedure selettive per finanziamenti, devono essere prioritariamente interpretate alla luce del principio di speditezza dei procedimenti amministrativi. 

E così, il numero di giorni concesso dall’amministrazione in sede di soccorso istruttorio può essere ritenuto ragionevole se, rientrando nei limiti ammessi dalla normativa, è in linea con le esigenze di velocità del PNRR. Corollario di tale ragionamento è la natura perentoria e non ordinatoria di questi termini, che non possono di regola essere derogati.

Si potrebbe concludere che nelle procedure PNRR debba essere sempre preferita l’interpretazione che tutela il veloce raggiungimento dell’obiettivo dettato dal PNRR, piuttosto che quella che estenda la partecipazione alle procedure ad una maggiore platea possibile di interessati. Argomento che può essere generalmente esteso anche alle procedure per l’affidamento di contratti pubblici alla luce del nuovo codice. 

Questa lettura va di pari passo con i principi che sono espressi nella prima parte del Libro I, titolo I d.lgs. n. 36/2023, con particolare riferimento a quello del risultato (art. 1) e della fiducia (art. 2). 

Infatti, da una parte il legislatore delegato ha elevato a canone interpretativo primario quello per cui il principio del risultato costituisce attuazione del principio del buon andamento e dei correlati principi di efficacia, efficienza ed economicità, al fine di perseguire gli interessi dettati dall’Unione Europea, mentre, dall’altra, ha valorizzato la necessità che ogni amministrazione e partecipanti alle procedure contrattualistiche collaborino al fine di consentire il celere raggiungimento del migliore risultato possibile.

Alla luce di tali considerazioni, anche gli orientamenti giurisprudenziali e le prassi amministrative orienteranno la loro rotta verso scelte ermeneutiche e pratiche che garantiscano la velocità nell’ottenere il risultato, superando interpretazioni delle norme favorevoli ad ammettere possibilità non strettamente previste dalla normativa.

La sentenza in commento dimostra ciò, con l'esclusione, per ragioni di tardività, di chiarimenti che, qualora ritenuti convincenti, avrebbero consentito l'accesso al finanziamento di un altro progetto.