Mancato recepimento di direttive europee e risarcimento del danno

Corte di Giustizia dell’Unione Europea, sentenza del 3 marzo 2022 nella causa C‑590/20

IL CASO

Nella causa C-590/20, la domanda di pronuncia pregiudiziale ha riguardato l’interpretazione dell’articolo 189, terzo comma, TUE, nonché degli articoli 13 e 16 della direttiva 82/76/CEE del Consiglio, del 26 gennaio 1982, che ha modificato la direttiva 75/362/CEE concernente il reciproco riconoscimento dei diplomi, certificati ed altri titoli di medico e comportante misure destinate ad agevolare l’esercizio effettivo del diritto di stabilimento e di libera prestazione dei servizi e la direttiva 75/363/CEE concernente il coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative per le attività di medico.

In particolare, alcuni medici specialisti, nel 2008, avevano presentato dinanzi al Tribunale di Roma dei ricorsi diretti contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, il Ministero della Salute, nonché il Ministero dell’Economia e delle Finanze, chiedendo che tali autorità fossero condannate, da un lato, a pagare loro una remunerazione adeguata, ai sensi dell’allegato della direttiva 75/363 modificata, a titolo dei corsi di specializzazione medica che essi avevano seguito, e, dall’altro, a risarcire il danno che essi reputavano di aver subito a causa della mancata trasposizione adeguata e tempestiva della direttiva 82/76.

Tali medici specialisti avevano tutti seguito, in Italia, una formazione di specializzazione in discipline mediche, alcuni iniziando la loro formazione prima dell’anno 1982, altri più tardi.

Arrivata la controversia in Corte di Cassazione, il giudice del rinvio ha constatato che le controversie di cui al procedimento principale avevano ad oggetto la valutazione del regime giuridico applicabile ai medici specialisti che avevano iniziato la loro formazione di medico specialista prima di gennaio 1983 e che l’avevano conclusa dopo questa data, facendo presente che la giurisprudenza di legittimità aveva nel frattempo operato una distinzione, in applicazione della sentenza del 24 gennaio 2018 della CGUE, tra le diverse situazioni in cui i medici specialisti avrebbero potuto venire a trovarsi, escludendo la remunerazione per la formazione dei medici specialisti che avevano iniziato la loro formazione prima dell’entrata in vigore della direttiva 82/76, intervenuta il 29 gennaio 1982.

Il giudice del rinvio si è dunque chiesto se l’articolo 189, terzo comma del TUE e gli articoli 13 e 16 della direttiva 82/76 ostino ad un’interpretazione tale per cui il diritto alla remunerazione adeguata previsto dall’articolo 13 di tale direttiva a favore dei sanitari che abbiano svolto l’attività di formazione, sia a tempo pieno che a tempo ridotto, spetta anche ai medici che si siano iscritti ad una scuola di specializzazione in anni precedenti l’anno 1982, e che siano in corso al primo gennaio 1983, e sempre che sussistano, naturalmente, tutti gli altri requisiti richiesti dalla normativa e dalla giurisprudenza europea.

Nel caso di soluzione positiva a tale quesito, il Giudice del rinvio ipotizza inoltre che il diritto al risarcimento del danno per il ritardo nel recepimento della direttiva 82/76 da parte dello Stato italiano competerebbe de plano a detti sanitari, seppure limitatamente alla frazione di risarcimento successiva al gennaio del 1983.

LA SOLUZIONE

La Corte di Giustizia, nell’esaminare la questione sottopostale, ha innanzitutto ricordato che, in applicazione delle disposizioni oggetto della controversia, le formazioni che permettono di conseguire un diploma, un certificato o un altro titolo di medico specialista, effettuate a tempo pieno o a tempo ridotto, devono di norma essere oggetto di una remunerazione adeguata.

E’ stato inoltre preliminarmente osservato che l’obbligo, per gli Stati membri, di garantire una remunerazione adeguata, si applica soltanto con riferimento alle specializzazioni mediche comuni a tutti gli Stati membri ovvero a due o più di essi e menzionate negli articoli 5 o 7 della direttiva 75/362/CEE del Consiglio, del 16 giugno 1975, concernente il reciproco riconoscimento dei diplomi, certificati ed altri titoli di medico e comportante misure destinate ad agevolare l’esercizio effettivo del diritto di stabilimento e di libera prestazione dei servizi

Tale obbligo di garantire la remunerazione dei periodi di formazione relativi alle specializzazioni mediche, previsto dall’allegato della direttiva 75/363 poi modificata, è in sé incondizionato e sufficientemente preciso

Inoltre, tale obbligo di remunerazione, inizialmente non previsto dalla direttiva 75/363, è stato introdotto dalla direttiva 82/76, che è entrata in vigore il 29 gennaio 1982 ,ed alla quale gli Stati membri, in forza dell’articolo 16 della medesima direttiva, erano tenuti a conformarsi entro e non oltre il 31 dicembre 1982

Nel merito, con riferimento alla questione se i periodi di formazione a tempo pieno o a tempo ridotto come medico specialista iniziati prima dell’entrata in vigore, il 29 gennaio 1982, della direttiva 82/76, e proseguiti dopo la scadenza, il primo gennaio 1983, del termine di trasposizione di tale direttiva, rientrino nell’ambito di applicazione ratione temporis della direttiva stessa, è stato evidenziato che, secondo una costante giurisprudenza della Corte, una norma giuridica nuova si applica a partire dall’entrata in vigore dell’atto che la introduce e, pur non applicandosi immediatamente anche alle situazioni giuridiche sorte e definitivamente acquisite in vigenza della normativa precedente, disciplina gli effetti futuri di queste situazioni, nonché le situazioni giuridiche nuove.

Ciò, a meno che la norma nuova non sia accompagnata da disposizioni specifiche che ne determinino speciali condizioni di applicazione nel tempo, attribuendole un effetto retroattivo.

D’altra parte, se pure l’iscrizione in una scuola di specializzazione prima dell’entrata in vigore, il 29 gennaio 1982, della direttiva 82/76, al fine di beneficiare di formazioni in conformità delle condizioni a quel tempo applicabili, ha fatto sorgere una situazione giuridica definitivamente acquisita anteriormente all’entrata in vigore di detta direttiva, è soltanto alla scadenza del termine di trasposizione della direttiva 82/76, ossia a partire dal primo gennaio 1983, che tale direttiva ha fatto entrare nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione gli effetti di un’iscrizione effettuata prima dell’entrata in vigore della direttiva in parola.

Di conseguenza, la situazione di un medico che si sia iscritto presso una scuola di specializzazione medica prima del 29 gennaio 1982 costituisce una situazione sorta prima dell’entrata in vigore della direttiva 82/76, ma i cui effetti futuri sono disciplinati da tale direttiva a partire dalla scadenza, il primo gennaio 1983, del termine di trasposizione di quest’ultima.

L’obbligo di remunerazione vale dunque anche, e alle stesse condizioni, per le formazioni iniziate prima dell’entrata in vigore, il 29 gennaio 1982, della direttiva 82/76.

La Corte di Giustizia ha dunque concluso nel senso che i medici specialisti in causa, a cui sia stato precluso, a causa dell’assenza di misure nazionali di trasposizione, il raggiungimento dell’obiettivo dell’adeguata remunerazione dei periodi di formazione a tempo pieno o a tempo ridotto proseguiti dopo la scadenza de termine di trasposizione di tale direttiva, e che tale risultato non possano raggiugerlo neanche mediante l’interpretazione conforme del diritto nazionale al diritto dell’Unione, devono essere risarciti per equivalente.

Si tratta di risarcimento del danno da responsabilità dello Stato membro per mancata trasposizione nei termini di direttiva dell’Unione europea, che resta condizionato a tre condizioni:

- che la norma giuridica violata abbia lo scopo di conferire diritti ai singoli il cui contenuto può essere identificato;

- che la violazione sia sufficientemente qualificata;

- che sussista un nesso di causalità diretto tra la violazione dell’obbligo che incombe allo Stato e il danno subito dalle persone lese.

Spetta peraltro al giudice del rinvio, tramite la verifica del soddisfacimento delle citate condizioni, stabilire se si sia perfezionata la responsabilità dello Stato membro interessato, in forza del diritto dell’Unione.