(Anno 2021) LEGITTIMAZIONE, INTERESSE AL RICORSO E "VICINITAS"

SECONDO L’ADUNANZA PLENARIA, DEVE ESSERE RIAFFERMATA LA DISTINZIONE E L’AUTONOMIA TRA LEGITTIMAZIONE E INTERESSE AL RICORSO QUALI CONDIZIONI DELL’AZIONE, DI MODO CHE, ESSENDO NECESSARIO, IN VIA DI PRINCIPIO, CHE RICORRANO SEMPRE SIA L’UNA CHE L’ALTRA CONDIZIONE, NON PUO’ AFFERMARSI CHE IL CRITERIO DELLA VICINITAS, QUALE ELEMENTO DI DIFFERENZIAZIONE, VALGA DA SOLO E IN AUTOMATICO A SODDISFARE ANCHE L’INTERESSE AL RICORSO.

NEL CASO DI VIOLAZIONI EDILIZIE, LO SPECIFICO PREGIUDIZIO DERIVANTE DALL’ATTO IMPUGNATO – IN CUI CONSISTE NORMALMENTE L’INTERESSE AD AGIRE – PUO’ RICAVARSI DALL’INSIEME DELLE ALLEGAZIONI RACCHIUSE NEL RICORSO, SUSCETTIBILI DI ESSERE PRECISATE E COMPROVATE LADDOVE IL PREGIUDIZIO FOSSE POSTO IN DUBBIO DALLE CONTROPARTI O DAI RILIEVI DEL GIUDICANTE.

IN PARTICOLARE, IN TEMA DI VIOLAZIONE DELLE DISTANZE LEGALI TRA IMMOBILI, POSSONO ESSERE RILEVANTI, AI FINI DELLA SUSSISTENZA DELL’INTERESSE AD AGIRE, TUTTE LE SITUAZIONI IN CUI DALLA SUDDETTA VIOLAZIONE POSSA DISCENDERE CON L’ANNULLAMENTO DEL TITOLO EDILIZIO UN EFFETTO DI RIPRISTINO CONCRETAMENTE UTILE PER IL RICORRENTE, E NON PURAMENTE EMULATIVO (Adunanza Plenaria n. 22 del 2021)

Quello dell’interesse, oppositivo, ad impedire o comunque a contrastare un atto ampliativo della sfera di altri soggetti costituisce una delle tre principali figure più comunemente discusse nello studio della legittimazione al ricorso nel processo amministrativo, per differenziare la posizione dei soggetti legittimati da quella della generalità dei consociati.

Limitando il discorso alla tutela dell’interesse legittimo, le altre due figure corrispondono, come noto, all’interesse, oppositivo, ad impedire un atto restrittivo nella propria sfera giuridica (esempio paradigmatico quello dei provvedimenti ablatori) e all’interesse, in questo caso pretensivo, a contestare il diniego ovvero il rifiuto di un atto ampliativo della propria sfera vanamente richiesto dallo stesso interessato (ad esempio il rifiuto di un’autorizzazione o di una concessione).

Nella seconda e nella terza figura l’individuazione di un interesse differenziato, e con essa il riconoscimento della legittimazione a ricorrere, è certamente agevolata dall’essere il soggetto “legittimato” destinatario di un provvedimento che – privandolo di un bene che prima aveva o negandogli un bene che non aveva e che aveva richiesto - lo lede direttamente e, prima ancora, parte necessaria del procedimento amministrativo che l’ha preceduto. Nel primo caso invece, laddove procedimento e provvedimento non contemplino il soggetto terzo, il problema che da sempre si pone è quello di stabilire se l’interesse di costui a contrastare un atto ampliativo della sfera altrui sia effettivamente qualificato e differenziato, rispetto all’interesse della generalità, e in base a quali criteri.

Nella casistica giurisprudenziale i criteri della qualificazione e della differenziazione, utilizzati per distinguere gli interessi legittimi dagli interessi di fatto e da quelli cd. semplici (nozioni invero non coincidenti, ricevendo i secondi protezione in via amministrativa), sono peraltro strettamente collegati, sebbene nell’impostazione più teorica la qualificazione discenderebbe dalla norma attributiva del potere mentre la differenziazione si coglierebbe sulla base di criteri materiali o caratteri fattuali.

Nella realtà delle cose è raro che la norma attributiva del potere, occupata a definire presupposti, forme e modi dell’esercizio del potere amministrativo, menzioni (tutti) gli interessi privati qualificabili come legittimi; sicché il criterio materiale, incentrato sulla dinamica procedimentale e sull’evidenza provvedimentale, svolge un ruolo determinante ed è quello più comunemente praticato.

Dove procedimento e provvedimento non siano di particolare ausilio, in quanto il terzo non vi ha partecipato e l’atto finale di lui non fa menzione, può essere rilevante l’elemento fisico-spaziale della vicinitas, intesa quale stabile collegamento tra un determinato soggetto e il territorio o l’area sul quale sono destinati a prodursi gli effetti dell’atto contestato.

Nello stabilire se sia sufficiente l’elemento della vicinitas a radicare sia legittimazione che interesse ad agire, oppure occorra una specificazione processuale di entrambi gli elementi, viene incontro il codice del processo amministrativo che fa più volte riferimento, direttamente o indirettamente, all’interesse a ricorrere: all’art. 35, primo comma, lett. b) e c), all’art. 34, comma 3, all’art. 13, comma 4-bis e, in modo più sfumato, all’art. 31, primo comma, sembrando confermare, con l’accentuazione della dimensione sostanziale dell’interesse legittimo e l’arricchimento delle tecniche di tutela, la necessità di una verifica delle condizioni dell’azione (più) rigorosa. Verifica tuttavia da condurre pur sempre sulla base degli elementi desumibili dal ricorso, e al lume delle eventuali eccezioni di controparte o dei rilievi ex officio, prescindendo dall’accertamento effettivo della (sussistenza della situazione giuridica e della) lesione che il ricorrente afferma di aver subito. Nel senso che, come è stato osservato, va verificato che “la situazione giuridica soggettiva affermata possa aver subito una lesione” ma non anche che “abbia subito” una lesione, poiché questo secondo accertamento attiene al merito della lite.

Con specifico riferimento alla vicinitas, in ambito edilizio-urbanistico, poi, dove la “qualificazione” dell’interesse del terzo può farsi discendere in ultimo dall’art. 872 c.c., dopo l’abrogazione dell’art. 31 della legge urbanistica ad opera dell’art. 136, comma 1, lett. a) del d.p.r. 380/2001, il discorso va ora ricondotto entro gli schemi generali ricavabili dal c.p.a., di modo che l’interesse al ricorso, inteso come uno stato di fatto, si lega necessariamente all’utilità ricavabile dalla tutela di annullamento e dall’effetto ripristinatorio; utilità che a sua volta è in funzione e specchio del pregiudizio sofferto. Tale pregiudizio, a fronte di un intervento edilizio contra legem, è rinvenuto in giurisprudenza, non senza una serie di varianti, nel possibile deprezzamento dell’immobile, confinante o comunque contiguo, ovvero nella compromissione dei beni della salute e dell’ambiente in danno di coloro che sono in durevole rapporto con la zona interessata.