DISCIPLINA DELLA NULLITA’ DELLA PROCURA SPECIALE NEL CODICE DEL PROCESSO AMMINISTRATIVO
SECONDO L’ADUNANZA PLENARIA, L’AUTONOMIA STRUTTURALE, FUNZIONALE ED APPLICATIVA DEL CODICE DEL PROCESSO AMMINISTRATIVO COMPORTA L’ETERO-INTEGRAZIONE DELLE SUE DISPOSIZIONI CON QUELLE PREVISTE DAL CODICE DI PROCEDURA CIVILE, QUALE ELEMENTO DI CHIUSURA DEL SISTEMA, SOLTANTO NEI LIMITI STABILITI DALL’ART. 39 DEL C.P.A., E CIO’ CONCERNE ANCHE I GIUDIZI IN CUI SONO COINVOLTI DIRITTI.
IN PARTICOLARE, LA DISCIPLINA DELLA NULLITÀ DELLA PROCURA SPECIALE CONTENUTA NEL CODICE DEL PROCESSO AMMINISTRATIVO È COMPLETA E NON CONTIENE ALCUNA LACUNA DA COLMARE MEDIANTE L’APPLICAZIONE DEL CODICE DI PROCEDURA CIVILE, POSTO CHE, PERALTRO, LA PREVISIONE DI CUI ALL’ART. 182, SECONDO COMMA, DEL SUDDETTO CODICE NON È ESPRESSIONE DI UN PRINCIPIO GENERALE APPLICABILE AL GIUDIZIO AMMINISTRATIVO. CONCORRONO A TALI CONCLUSIONI ANCHE RAGIONI TESTUALI E LOGICO-SISTEMATICHE, DAL MOMENTO CHE NEL PROCESSO AMMINISTRATIVO LA PROCURA SPECIALE DEVE PREESISTERE, O, QUANTO MENO, ESSERE COEVA AL RICORSO, E CONSENTIRE LA SANATORIA DI UNA PROCURA INIZIALMENTE NULLA (O TOUT COURT INESISTENTE) POTREBBE COMPORTARE, POTENZIALMENTE, L’AGGIRAMENTO DEI TERMINI DECADENZIALI TIPICI DEL PROCESSO AMMINISTRATIVO, FERMA LA POSSIBILITÀ, AL CONTRARIO, IN QUANTO ESPRESSAMENTE PREVISTA, DELLA SANATORIA DELLE IRREGOLARITÀ DEL RICORSO (Adunanza Plenaria n. 11/2025)
Il Consiglio di Stato si è interrogato sulla possibilità o meno di emendare il vizio originario della procura speciale comportante nullità mediante il rilascio della procura alle liti o la successiva rinnovazione della stessa, ai sensi del combinato disposto dell’art. 39, comma 1, del c.p.a. e dell’art. 182, secondo comma, del c.p.c. ( “Quando rileva la mancanza della procura al difensore oppure un difetto di rappresentanza, di assistenza o di autorizzazione che ne determina la nullità, il giudice assegna alle parti un termine perentorio per la costituzione della persona alla quale spetta la rappresentanza o l'assistenza, per il rilascio delle necessarie autorizzazioni, ovvero per il rilascio della procura alle liti o per la rinnovazione della stessa. L'osservanza del termine sana i vizi, e gli effetti sostanziali e processuali della domanda si producono fin dal momento della prima notificazione”).
A fronte di un orientamento secondo cui viene ritenuto applicabile l’art. 182 comma 2 c.p.c. in forza del rinvio esterno che l’art. 39, comma 1, c.p.a. fa alle “disposizioni del codice di procedura civile, in quanto compatibili o espressione di principi generali”, sul presupposto che il vizio della procura, attenendo alla capacità processuale e non alla legittimazione ad agire, sarebbe “sanabile in qualunque stato e grado del giudizio, con efficacia retroattiva e con riferimento a tutti gli atti processuali già compiuti”, è prevalso l’orientamento più restrittivo, volto a negare la possibilità di sanatoria successiva, nei casi in esame.
In particolare, si è ritenuto che il giudizio radicato da parte di un legale cui lo jus postulandi non è stato conferito nelle forme di legge non è validamente instaurato e il relativo ricorso è, pertanto, inammissibile, in quanto difetta l’indispensabile nesso giuridico fra il ricorso ed il titolare della relativa situazione giuridica: l’erroneo conferimento dello jus postulandi determina dunque la nullità della procura e, a valle, l’inevitabile inammissibilità del ricorso.
Secondo l’Adunanza plenaria, la chiara e testuale regola sulla insanabilità di questa nullità si basa sul principio di auto-responsabilità, che permea l’intero ordinamento giuridico, mentre l’istituto della sanatoria della nullità ha natura eccezionale, in quanto consente di attribuire ex tunc la capacità di produrre effetti ad un atto che, originariamente, ne era strutturalmente privo.
Ne deriva che, da un lato, non è ravvisabile una lacuna dell’ordinamento nei casi in cui il legislatore non abbia testualmente previsto la possibilità di sanare una nullità processuale, dall’altro, la mancata applicazione nel processo amministrativo dell’art. 182, secondo comma, del c.p.c. non determina alcuna lesione del diritto di difesa in termini di garanzia ed effettività, posto che il ricorrente può far valere le sue pretese nei termini, nelle forme e con le modalità previste dal legislatore, con tecniche di tutela che la giurisprudenza nazionale e quella della Corte di Giustizia hanno più volte ritenuto adeguate.
