Carenza di legittimazione attiva e "dichiarazione di desiderio"

TAR Lazio, Sez. I, 16.02.2026, n. 3018

IL CASO E LA DECISIONE

Vari aspiranti si sono proposti per essere designati come membro laico del CGARS (Tribunale di secondo grado della giustizia amministrativa nella Regione Sicilia). La conseguente scelta di un avvocato per tale incarico ha posto le basi per l’impugnazione oggetto della sentenza in commento, dove il TAR Lazio si è trovato a decidere sulla contestazione del Decreto del Presidente della Repubblica di nomina. 

Il ricorso è stato proposto da un soggetto che aveva ricoperto il ruolo di magistrato presso il CGAR Sicilia dal 2016 al 2022, il quale ha contestato l’assenza di ogni comparazione nella nomina tra il ricorrente e il controinteressato effettivamente nominato. Inoltre, è stata censurata l’assenza di qualsivoglia legame tra l’avvocato nominato al CGAR Sicilia e il contesto siciliano dove dovrebbe prestare servizio.

Il controinteressato e l’Amministrazione costituita hanno eccepito l’inammissibilità del ricorso per difetto di competenza, a favore del TAR Sicilia Palermo, e la carenza di interesse del ricorrente, oltre che la violazione del ne bis in idem, essendo già presente una decisione del CGA Sicilia proprio sul parere favorevole alla designazione del controinteressato. 

Il TAR Lazio ha scrutinato, innanzitutto, la questione dell’incompetenza territoriale facendo alcune interessanti precisazioni che hanno confermato la competenza del TAR capitolino. Infatti, il procedimento di nomina del membro laico presso il CGAR Sicilia si compone di vari atti a diversi livelli disciplinati dal d.lgs. n. 373/2003: il Presidente della Regione Sicilia designa il membro laico e lo propone; i componenti del Consiglio di giustizia amministrativa sono nominati con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri, sentito il Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, cui partecipa il Presidente delle Regione siciliana ai sensi dell'articolo 21, terzo comma, dello Statuto. Quindi, bisogna distinguere tra una fase di designazione che avviene a livello regionale e una, successiva, di nomina a livello statale.

Ne consegue che l’atto di designazione del Presidente della Regione Sicilia è sindacabile dinanzi al TAR Sicilia, Palermo nel rispetto del criterio territoriale, mentre quelli del Presidente della Repubblica e del Presidente Consiglio dei Ministri di nomina sono scrutinabili presso il TAR Lazio secondo il criterio funzionale dell’art. 135 comma 1 lett. a c.p.a..

Prosegue il TAR, verificando l’eccezione di inammissibilità relativa alla violazione del ne bis in idem e ritenendola fondata, quanto agli atti presupposti impugnati. Infatti, il ricorrente aveva proposto ricorso al TAR Sicilia avverso i due provvedimenti che avevano designato il controinteressato e il Giudice adito aveva già deciso in senso sfavorevole al ricorrente con pronuncia, confermata poi dal Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione siciliana con sentenza n. 1051 del 29 dicembre 2025.

Particolarmente interessante l’argomento usato dal TAR per decidere sulle condizioni dell’azione.

Il TAR Lazio, infatti, ha accolto anche l’eccezione di carenza di legittimazione del ricorrente, facendo richiamo al CGARS n. 1051/2025 che ha statuito che “dal quadro normativo, come sopra descritto, concernente la nomina dei componenti laici del C.G.A.R.S. non si rinviene la necessità di alcuna valutazione comparativa tra i profili professionali degli aspiranti alla nomina”. Invero, il candidato nominato deve possedere – quale unica condizione, necessaria e sufficiente, per essere dapprima designato e quindi nominato componente di una delle sezioni del CGARS – i requisiti soggettivi di cui agli artt. 106, terzo comma, della Costituzione, o 19, comma 1, n. 2), della legge n. 186 del 1982. Si tratterebbe di una situazione di merito assoluto, dove non si potrebbe, tecnicamente, neanche parlare di “candidati” in concorso tra loro. In tal senso, a parere del CGARS - parere che il TAR capitolino condivide - si potrebbe, perciò, solo censurare la mancanza della qualità di “idoneità in senso assoluto” del soggetto nominato.

Il TAR Lazio, perciò, partendo anche da quanto affermato nella sentenza del Consiglio di Stato n. 4404/2015 – secondo cui lo stesso ricorrente non ha alcuna posizione giuridicamente differenziata, e come tale tutelabile, per opporsi all’avvio di distinti iter di nomina riguardanti gli altri due candidati, vista la natura autonoma e non concorsuale dei diversi iter e l’inesistenza di un anomalo vincolo di prenotazione sull’incarico a seguito della originaria designazione poi (quand’anche illegittimamente) revocata –, ha ritenuto la non sussistenza di un valido nesso causale tra la condotta lesiva e la ragionevole probabilità del conseguimento del vantaggio alternativo perduto dal ricorrente, nonché della prova in concreto dei presupposti e delle condizioni del raggiungimento del risultato sperato ed impedito dalla condotta illegittima. In altre parole, mentre la candidatura a membro laico sarebbe da inquadrare in una “dichiarazione di desiderio”, la designazione dello stesso ai sensi dell’art. 6 d.lgs. n. 373/2003 rimane una prerogativa del Presidente della Giunta regionale, liberamente esercitabile, sebbene nel rispetto della puntuale condizione prevista dall’art. 3, comma 1, lett. d) del d.lgs. 373/2003.

In conclusione, solo se anche il ricorrente fosse stato designato ai sensi dell’art. 6, comma 2 del predetto d.lgs. n. 373/2003 si sarebbe potuto concretare un interesse legittimo e una legittimazione a contestare. In assenza della designazione, si tratta, secondo il TAR Lazio, di un interesse di mero fatto non scrutinabile. 

NOMINA DEI MEMBRI LAICI NELLE CORTI E VINCOLI NELLA SCELTA

La nomina dei membri laici nelle Corti nazionali è prevista in Costituzione all’art. 106 comma 3, dove è ammessa, per meriti insigni, la nomina a consigliere di Cassazione di Professori Ordinari e Avvocati con almeno 15 anni di esperienza, nonché iscritti presso le giurisdizioni superiori. Stesso discorso può farsi per la Corte Costituzionale, alla luce dell’art. 135 comma 2 Cost., che richiede, per gli avvocati, almeno 20 anni di esercizio. 

Con il d.lgs. n. 373/2003 è stata consentita anche la nomina di membri laici presso il Consiglio di Giustizia Amministrativa della Regione Sicilia. 

Queste nomine, che alimentano il dibattito sulla natura giuridica dell’atto di “alta amministrazione”, possono essere oggetto di diatribe e, in alcuni casi, sono state oggetto di impugnazione, come nell’ipotesi che si commenta nel presente scritto.

Le interessanti argomentazioni usate dalla decisione in commento per dichiarare inammissibile il ricorso stimolano alcune riflessioni. In particolare, soffermandosi sul tema della carenza di legittimazione e seguendo le previsioni normative, si ravvisa come il giudice non potesse far altro che concludere per l’assenza della condizione dell’azione. D’altronde, il dato letterale del d.lgs. n. 373/2003, come interpretato dalla giurisprudenza, disegna un procedimento bifasico: una prima fase di designazione a livello regionale; una seconda fase di nomina a livello statale. Sostanzialmente, solo il superamento della prima fase – con conseguente designazione da parte del Presidente della Regione Sicilia – potrebbe comportare il sorgere di un interesse legittimo con la possibilità di contestazione della seconda fase.

Questo meccanismo crea una preclusione sostanziale evidente a cui si accompagna un’altra chiusura processuale. Leggendo la sentenza, risalta l’interessante argomento sul giudizio di idoneità in senso “assoluto” e il suo rapporto con la “dichiarazione di desiderio”. 

Secondo la giurisprudenza, infatti, le nomine di cui all’art. 106 Cost. sfuggirebbero al normale sindacato del giudice amministrativo – in coerenza con la loro natura di atti di alta amministrazione – limitandosi le valutazioni a vizi strettamente collegati all'assenza dei presupposti previsti dalla legge per accedere all'incarico.

Nel caso di specie, si tratta del vizio di mancanza di idoneità in senso assoluto, cioè di assenza dei requisiti previsti per legge per accedere alla carica.

Il corollario del ragionamento risiede nel fatto che la manifestazione di interesse a essere designati dal Presidente della Regione Sicilia, in realtà, altro non sarebbe che una "speranza" che non crea un rapporto, potremmo dire, paraconcorsuale. Trattasi, invece, di interesse di fatto che non assurge a interesse legittimo con una posizione differenziata e qualificata. La conseguenza è che colui che manifesta l’interesse non potrebbe aspirare né a che venga posta in essere una procedura comparativa, né a che possa esserci alcun sindacato del giudice amministrativo sull’eventuale eccesso di potere nella mancanza di considerazione della propria candidatura.

Il ragionamento condiviso dal TAR Lazio, di per sé, parrebbe lineare e non opinabile. D’altronde, il giudice è soggetto soltanto alla legge, che, se interpretata secondo la giurisprudenza costante, non può che dare il risultato  esplicitato nella sentenza in commento, impedendo a colui che ha semplicemente manifestato interesse a essere designato la possibilità di agire in giudizio per rivendicare la propria "preferibilità".

Il tema, semmai, è un altro. Ci si dovrebbe, cioè, chiedere se, in astratto, sia ammissibile nel nostro ordinamento un sistema normativo che ammette designazioni e nomine non sindacabili dal giudice amministrativo e se, effettivamente, possano esistere “dichiarazioni di desiderio” improduttive di qualsiasi effetto. 

Difatti, sottrarre questo tipo di nomine dal sindacato intrinseco del giudice amministrativo, rischia di creare zone franche di diritto, in cui, pur a fronte della creazione di una situazione differenziata – la presentazione della dichiarazione di interesse alla carica – non si esplica una situazione di effettività della tutela processuale corrispondente.

In uno scenario del diritto amministrativo in cui risultato, buona fede, fiducia e leale collaborazione permeano l’azione degli Enti pubblici, forse sarebbe da ripensare anche la normativa in materia di designazione e nomine dei membri laici delle Corti giudiziarie, in modo da creare a livello legislativo la possibilità di un vero e proprio confronto tra i candidati, così da premiare la trasparenza e imparzialità delle nomine. Una modifica legislativa che parrebbe necessaria, dato che pare difficile immaginare un cambio di orientamento pretorio, se la giurisprudenza rimane imbrigliata in norme di legge (troppo) stringenti e, probabilmente, anacronistiche, se consideriamo l’importanza ed eccezionalità delle nomine di componenti laici nelle giurisdizioni superiori.

Come ha tutto sommato correttamente argomentato il ricorrente nel caso esaminato, la natura fiduciaria delle scelte non dovrebbe sottrarre il provvedimento di designazione, così come quello di nomina "dal dar conto delle ragioni che hanno indotto a privilegiare un tale aspirante piuttosto che un altro, ovverosia, nella specie, il soggetto nominato al posto del ricorrente, che ha manifestato l’intento di conseguire la nomina, e prima ancora, a tal scopo, di essere designato in relazione alle qualità ed ai requisiti professionali dichiarati".

Forse il minimo esigibile, in tale contesto, sarebbe che l'Amministrazione motivi quanto meno la scelta tra gli aspiranti, dando così forza giuridica effettiva alle loro manifestazioni di interesse, "in considerazione della peculiarità dell'incarico giudiziale da conferirsi".