Adesione del contribuente alla c.d. “rottamazione” e conseguenze sul processo

Cass. Civile, Sezioni Unite, 15 marzo 2026, n. 5889

La pronuncia che si segnala chiarisce alcune incertezze interpretative sulle conseguenze processuali, ma anche alcuni aspetti sostanziali, a seguito dell’adesione dei contribuenti alla procedura c.d. di rottamazione.

A) Con una prima questione, sorta dalla lettura dell’art. 1, comma 236, della l. n. 197 del 2022, la dottrina e la giurisprudenza sia merito sia legittimità si erano chieste: - se l’adesione imponesse la sospensione dei giudizi tributari pendenti fino all’integrale soddisfacimento del debito rateizzato (posto che il tenore letterale del dettato normativo prevede il solo impegno alla rinuncia dei giudizi pendenti aventi ad oggetto i carichi per i quali era stata presentata la richiesta di definizione agevolata); - oppure se fosse consentita la definizione immediata dei giudizi tributari mediante una dichiarazione di estinzione (conclusione questa che valorizza il principio di ragionevole durata del processo ex art. 111 Cost.); - oppure, ancora, se fosse consentita la dichiarazione di inammissibilità dei ricorsi per carenza sopravvenuta di interesse (dato che l’adesione alla procedura comporta comunque il venir meno dell’interesse ex art. 100 c.p.c.).

Sul punto è intervenuto il legislatore in sede di conversione del d.l. n. 84 del 2025, che con l’art. 12 bis, disposizione dichiaratamente di interpretazione autentica, ha posto fine a tali dubbi applicativi stabilendo: «Norma di interpretazione autentica in materia di estinzione dei giudizi a seguito di definizione agevolata. 1. Il secondo periodo del comma 236 dell’articolo 1 della legge 29 dicembre 2022, n. 197, si interpreta nel senso che, ai soli fini dell’estinzione dei giudizi aventi a oggetto i debiti compresi nella dichiarazione di adesione alla definizione agevolata di cui al comma 235 del medesimo articolo 1 della legge n. 197 del 2022 e di cui al comma 1 dell’articolo 3-bis del decreto-legge 27 dicembre 2024, n. 202, convertito, con modificazioni, dalla legge 21 febbraio 2025, n. 15, l’effettivo perfezionamento della definizione si realizza con il versamento della prima o unica rata delle somme dovute e che l’estinzione è dichiarata dal giudice d’ufficio dietro presentazione, da parte del debitore o dell’Agenzia delle entrate - Riscossione che sia parte nel giudizio ovvero, in sua assenza, da parte dell’ente impositore, della dichiarazione prevista dallo stesso articolo 1, comma 235, della legge n. 197 del 2022 e della comunicazione prevista dall’articolo 1, comma 241, della medesima legge n. 197 del 2022 o dall’articolo 3-bis, comma 2, lett. c), del citato decreto-legge n. 202 del 2024 e della documentazione attestante il versamento della prima o unica rata. 2. L’estinzione del giudizio dichiarata ai sensi del comma 236 dell’articolo 1 della legge 29 dicembre 2022, n. 197, comporta l’inefficacia delle sentenze di merito e dei provvedimenti pronunciati nel corso del processo e non passati in giudicato. Le somme versate a qualsiasi titolo, riferite ai procedimenti di cui al presente comma, restano definitivamente acquisite e non sono rimborsabili».

La Corte di legittimità ha quindi osservato che “l’esplicitazione autentica del significato della norma in esame è stata dal legislatore attuata non mediante l’introduzione nell’ordinamento di previsioni o istituti nuovi (come tali idonei ad interferire sull’esito di decisioni in itinere e quindi a surrogarsi, in pratica, nella sovranità della giurisdizione), e nemmeno attraverso l’adozione di soluzioni interpretative originali, bensì tramite il recepimento quasi testuale di una delle tre opzioni ermeneutiche che … si erano già ben delineate nella giurisprudenza di legittimità con abbondanza di argomenti e di precedenti”. Inoltre, la scelta per l’estinzione immediata dei processi in corso non appare né imprevedibile né avulsa dal sistema, perché riproduce con riguardo alla rottamazione quater un meccanismo di chiusura anticipata delle liti in realtà già ben noto e riscontrabile vuoi nella giurisprudenza di legittimità con riguardo alla c.d. prima rottamazione di cui all’art. 6 del d.l. n. n. 193 del 2016, vuoi nella medesima legge n.197 del 2022 con riferimento al diverso istituto della definizione agevolata delle liti pendenti (ascrivibile anch’esso al sistema latu sensu condonistico).

Pertanto, “l’autoqualificazione della norma come di interpretazione autentica appare genuina, perché finalizzata all’enucleazione di una variante di senso (estinzione immediata del processo con il pagamento della prima rata) già pacificamente insita nella norma interpretata e, per ciò solo, suscettibile di essere considerata e prevista dalle parti aderenti al beneficio quale soluzione processuale certo non scontata, ma quantomeno realisticamente plausibile, e così anche quanto a valutazione delle conseguenze di un eventuale inadempimento successivo (rilevante sul piano sostanziale ai fini della ripresa della riscossione ex art.1, comma 244, ma ininfluente sul processo ormai estinto)”.

La Corte si è anche interrogata sulla legittimità costituzionale dell’intervento legislativo retroattivo, questione che il Giudice delle leggi ha più volte affrontato affermando che “dinanzi a leggi aventi efficacia retroattiva la Corte Costituzionale è chiamata ad esercitare uno scrutinio particolarmente rigoroso: ciò in ragione della centralità che assume il principio di non retroattività della legge, inteso quale fondamentale valore di civiltà giuridica, non solo nella materia penale, ma anche in altri settori dell’ordinamento”, e che “qualora l’intervento legislativo retroattivo condizioni giudizi ancora in corso, il controllo di costituzionalità diviene ancor più stringente”.

E ha concluso analizzando le ragioni di interesse generale sottese all’intervento interpretativo, e osservando che “nei casi in cui la riscossione sia associata alla pendenza di una controversia giurisdizionale, muov[ono] da finalità deflattive del contenzioso parimenti riconducibili agli impegni PNRR; ed anzi a maggior ragione queste finalità possono nella specie ritenersi pressanti, se solo si consideri che si verte di un contenzioso che non ha ad oggetto, almeno di regola, l’accertamento della pretesa impositiva quanto - a valle - la sua realizzazione satisfattiva terminale, per giunta sovente all’esito di un iter processuale già alquanto risalente”.

La Corte ha così pronunciato il seguente principio di diritto: 

“in forza della norma di interpretazione autentica di cui all’art. 12 bis d.l. n. 84 del 2025, ai soli fini dell’estinzione dei giudizi aventi a oggetto i debiti compresi nella dichiarazione di adesione alla definizione agevolata di cui al comma 235 del medesimo art. 1 della l. n. 197 del 2022 e di cui al comma 1 dell’art. 3 bis del d.l. n. 202 del 2024, l’effettivo perfezionamento della definizione si realizza con il versamento della prima o unica rata delle somme dovute e l’estinzione è dichiarata dal giudice d’ufficio dietro presentazione, da parte del debitore o dell’Agenzia delle Entrate-Riscossione che sia parte nel giudizio ovvero, in sua assenza, da parte dell’ente impositore, della dichiarazione prevista dallo stesso art. 1, comma 235, della l. n. 197 del 2022 e della comunicazione prevista dall’art. 1, comma 241, della medesima l. n. 197 del 2022 o dall’articolo 3-bis, comma 2, lett. c), del citato d.l. n. 202 del 2024 e della documentazione attestante il versamento della prima o unica rata”.

B) La seconda questione esaminata riguarda l’estensione, o meno, della disciplina definitoria in esame ai crediti non tributari, e in particolare a quelli aventi per oggetto il recupero di indebiti.

La Corte ha innanzitutto precisato che il credito a quo, pur scaturendo da un ordinario rapporto bancario di finanziamento tra soggetti privati, aveva assunto carattere pubblicistico a seguito dell’inadempimento, il quale aveva determinato l’attivazione del fondo di garanzia PMI (ex art. 2, comma 100, della l. n. 662 del 1996, ed ex art. 8 bis del d.l. n. 3 del 2015) istituito presso il Ministero dello Sviluppo Economico e gestito da Banca del Mezzogiorno-Mediocredito Centrale s.p.a., con conseguente surroga di quest’ultimo all’Istituto bancario e affidamento della riscossione a Equitalia che vi ha provveduto notificando ai fideiussori la cartelle di pagamento. E ha poi rimarcato che in materia “di interventi di sostegno pubblico erogati in forma di concessione di garanzia pubblica”, aveva già precisato che “in capo al gestore del Fondo di garanzia per le piccole e medie imprese, ex l. n. 662 del 1996, che ha soddisfatto il finanziatore, surrogandosi ad esso, sorge un diritto restitutorio di natura pubblicistica privilegiata, non più volto al recupero del credito di diritto comune originato dal primigenio finanziamento, bensì mirato a riacquisire risorse pubbliche alla diponibilità del Fondo, con la conseguenza che ad esso è applicabile la procedura di riscossione coattiva dei crediti cc.dd. agevolati, ex art. 17 del d.lgs. 146 del 1999, anche nei confronti dei terzi prestatori di garanzie, ai sensi dell’art. 8 bis, comma 3, del d.l. n. 3 del 2015, pur se il credito sia sorto prima dell’entrata in vigore della norma, atteso che tale disposizione non è di interpretazione autentica, né innovativa, ma meramente ripetitiva e confermativa del regime già vigente” (Cass. 10.4.2024, n. 9657). 

Pe cui non ha potuto che concludere che tale tipologia di credito, “pur non avendo natura tributaria ma puramente restitutoria in surroga della garanzia pubblica escussa”, rientra nella procedura di rottamazione di cui alla l. n. 197 del 2022. E ciò anche perché una serie di disposizioni della stessa legge – ossia i commi 231 (che individua “i debiti risultanti dai singoli carichi affidati agli agenti della riscossione, dunque anche quelli costitutivi di un’entrata pubblica di matrice diversa da quella strettamente impositiva), 246 (che prevede ipotesi di esclusione dalla definizione specifiche e tassative e non incentrate sulla discriminazione, tributaria o meno, del credito posto in riscossione), 245 (che ammette alla definizione agevolata anche debiti di natura non tributaria quali quelli rinvenienti da istanze in materia di usura e di estorsione, nonché di composizione delle crisi da sovraindebitamento), 247 (che ammette alla definizione agevolata anche debiti per sanzioni amministrative, comprese quelle per violazioni del codice della strada) – dimostrano che al dato letterale e sistemico si associa la già ricordata ratio della procedura definitoria, volta sia ad agevolare, mediante lo stralcio di interessi e sanzioni, il recupero delle somme, sia ad estinguere, nel caso di processi pendenti, il relativo contenzioso. E non vi è dubbio che si tratti di esigenze entrambi ravvisabili in ragione del solo elemento oggettivo rappresentato dall’affidamento del carico all’Agente della riscossione nel tempo considerato, risultando per contro non selettiva (sebbene si discuta di una procedura indubitabilmente introdotta avendo a mente la speciale emergenza del recupero del carico tributario) la natura del credito posto in riscossione.

La Corte ha così pronunciato il seguente principio di diritto: 

“la procedura di definizione agevolata di cui all’art. 1, comma 231 e segg., della l. n. 197 del 2022 (c.d. ‘rottamazione quater’) può essere esperita anche per debiti di natura non tributaria, purché risultanti dai singoli carichi affidati agli agenti della riscossione dal 1 gennaio 2000 al 30 giugno 2022”.

C) La terza questione verte sull’estensione, o meno, della disciplina definitoria alla posizione del coobbligato in via solidale col debitore principale - nella specie, quale fideiussore - che non ha aderito alla definizione agevolata.

La Corte ha rilevato che le norme in esame sulla definizione agevolata nulla hanno previsto su questo punto specifico. E quindi ha affermato che tale “lacuna può essere interpretativamente colmata nel coordinamento dei principi che regolano in via generale l’obbligazione solidale, valevoli anche in ambito tributario, con le regole che presiedono alle procedure pubblicistiche di definizione”.

Ebbene, è principio generale in tema di co-responsabilità solidale passiva, ex art. 1922 c.c., che “la pluralità soggettiva del vincolo si correla a un identico fatto generatore dell’obbligazione e a un’identica prestazione, in modo che ciascuno può essere costretto all’adempimento per la totalità e l’adempimento da parte di uno libera gli altri”. E alla stessa maniera, la fattispecie di solidarietà passiva si riscontra in ambito tributario allorquando, per legge, il presupposto impositivo si produce unitariamente nei confronti di più contribuenti tenuti al pagamento. Da ciò discende dunque che l’avvenuta definizione, da parte di un co-obbligato in solido, della posizione debitoria verso il Fisco in forza di una procedura a ciò finalizzata produce effetto liberatorio anche nei confronti del co-obbligato che a tale procedura non ha aderito. E la conclusione non cambierebbe se alla procedura condonistica in generale, ovvero specificamente a quella di rottamazione quater, si attribuisse sostanzialmente un contenuto remissorio parziale, posto che anche questo sarebbe comunque efficace, ex art. 1301 c.c., nei confronti dei co-debitori che non siano stati parte dell’accordo.

Quanto alle regole proprie della definizione, soccorre la già richiamata finalità legislativa volta a chiudere i rapporti pendenti e le azioni di recupero, finalità che verrebbe chiaramente frustrata - e, con essa, gli interessi pubblicistici che la sottendono - qualora la definizione del debito da parte di un co-obbligato (da ritenersi irrevocabile e irretrattabile) lasciasse intatto e ancora contendibile il rapporto impositivo (basato, si ripete, sugli stessi presupposti di quello definito) nei confronti di altri soggetti pur tenuti in solido con il primo.

Attesi questi presupposti di sistema, appare congruente il solido indirizzo della giurisprudenza della Sezione Tributaria in materia di definizione agevolata, secondo cui il pagamento da parte del coobbligato solidale, incidendo sulla prestazione d’imposta, libera anche gli altri condebitori, inclusi quelli per i quali la lite non sia più pendente. 

Sennonché, una volta stabilito dal legislatore che - nella rottamazione - la definizione si ha con il perfezionamento delle modalità di accesso alla procedura e il versamento della prima o unica rata, e che dalla definizione così intesa deriva l’estinzione del processo per il venir meno della res litigiosa, è giocoforza dedurre che quest’ultima si produca anche nei riguardi del co-obbligato non aderente, la cui tutela (nell’ipotesi di contestazione della opportunità e convenienza dell’adesione) si sposta all’interno del rapporto di regresso ex art. 1299 c.c., senza più poter impegnare l’Amministrazione. 

La Corte ha così pronunciato il seguente principio di diritto:

“nel caso di solidarietà passiva per il debito posto in riscossione, la definizione agevolata di cui all’art. 1, commi 231 e segg., della l. n. 197 del 2022 produce i suoi effetti sostanziali e processuali, tra i quali l’estinzione del giudizio, anche nei confronti del co-obbligato non aderente”.