Servizio di noleggio con conducente, potere amministrativo di regolazione e proporzionalità degli oneri imposti

TAR Lazio, Roma, Sezione Terza, sentenza n. 15284 pubblicata il 4 agosto 2025

IL CASO E LA DECISIONE

L’articolata sentenza che si commenta prende posizione su un'importante tematica che riguarda il servizio di trasporto: cioè la modalità di tenuta del foglio di servizio elettronico nell’ambito del noleggio con conducente. 

Il giudizio ha origine da un’impugnativa di ANITRAV – Associazione Nazionale Imprese Trasporto Viaggiatori (di seguito solo “ANITRAV”) avverso il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, per l’annullamento in principalità del decreto interministeriale n. 226 del 16.10.2024, che disciplina le modalità di tenuta e compilazione del foglio di servizio elettronico di cui all''articolo 11, comma 4, della legge n. 21 del 15.1.1992 ai fini dello svolgimento del servizio di noleggio con conducente.

La ricorrente, in qualità di associazione di categoria tra le più rappresentative nel settore del trasporto di linea mediante noleggio con conducente (NCC), contesta l’atto impugnato in quanto non sarebbe stato sottoposto al controllo preventivo della Corte dei Conti; avrebbe illegittimamente reintrodotto l’obbligo di rientro in rimessa e alcune esenzioni dallo stesso che sono stati già dichiarati incostituzionali dalla sentenza n. 56/2020 della Corte costituzionale (c.d. regime dei 20 minuti e servizio nell’ambito dei contratti di durata); consentirebbe il trattamento dei dati personali tramite un’applicazione di esclusivo utilizzo del Ministero che esporrebbe i dati stessi a grandi rischi sotto il profilo della tutela alla privacy, oltre ad apparire sproporzionato quanto a modalità, finalità e durata; realizzerebbe un’invasione delle competente della potestà normativa e regolamentare delle Regioni in materia di NCC, violando, altresì, la libertà di iniziativa economica; sarebbe una violazione della direttiva servizi che impone di notificare alla Commissione Europea gli atti limitativi delle libertà in materia di servizi. 

Nell’ambito del giudizio, la tesi dell’associazione ricorrente è stata sostenuta dalla Regione Puglia e opposta da alcune Associazioni e Cooperative di Taxi.

Nello scrutinare il giudizio, innanzitutto, il TAR respinge l’eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto di interesse, valorizzando il fatto che ANITRAV persegue in maniera stabile e non occasionale il fine di rappresentare e tutelare le imprese piccole e medie che svolgono attività di trasporto viaggiatori su strada nonché servizi pubblici non di linea, categoria ben individuata e delimitata, della quale mira a promuovere e favorire l’attività imprenditoriale. Gli interessi dei soggetti rappresentati sarebbero dunque lesi dagli atti impugnati.

Per sostenere la legittimazione attiva e l'interesse dell’associazione ricorrente, il TAR richiama alcuni indirizzi giurisprudenziali (Cons. St., n. 3932/2011 e Cons. St., V, 7.11.2014, n. 5480) che affermano la possibilità di impugnare gli atti che, anche in maniera generale e astratta, sono in grado di incidere sugli interessi, comportamenti e scelte dei destinatari senza necessità di postergare la tutela giurisdizionale a momenti futuri o a ulteriori provvedimenti attuativi. Ebbene, nel caso di specie, l’atto impugnato inciderebbe direttamente sull’attività dei vettori NCC, anche perché, spiegano i Giudici, "non v’è alcun dubbio che tale incidenza vi sia, in quanto il contenuto dispositivo del decreto impugnato e dei relativi allegati esaurisce i profili di conformazione dell’attività dei vettori NCC connessi all’introduzione del foglio di servizio elettronico, residuando esclusivamente la definizione di aspetti meramente tecnici legati all’accesso all’applicazione informatica, e ha diretta incidenza sul comportamento dei destinatari della disciplina, nonché sulla convenienza economica dei rapporti instaurati con i terzi".

Sempre in rito, il TAR ritiene non estensibile il giudizio ai rappresentanti della categoria dei taxi e inammissibile l’intervento della Regione Puglia, ritenuta un controinteressato che ha prestato acquiescenza al provvedimento lesivo. 

Passando al merito, viene dichiarato inammissibile il motivo di ricorso relativo al trattamento dei dati personali, dato che la posizione fatta valere con tale doglianza è, infatti, la tutela della vita privata e familiare di soggetti terzi ai conducenti, bene di cui, tuttavia, l’associazione ricorrente non può in alcun modo reputarsi titolare, né la ricorrente ha addotto la sussistenza di profili di rilevanza alla doglianza immediatamente attinenti alla propria sfera giuridica (Cons. Stato, II, 23.4.2025, n. 3496). In questo senso non potrebbe neanche ritenersi che gli operatori NCC assumerebbero la qualità di titolari del trattamento di dati personali.

Il TAR ritiene, poi, infondato il motivo di ricorso secondo cui l’atto impugnato sarebbe stato assoggettabile al controllo della Corte dei Conti. Difatti, non si tratta di atto normativo, bensì di atto amministrativo assunto da un’Autorità Amministrativa alla luce dell’art. 11, co. 4, della legge 15.1.1992, n. 21, come sostituito dall’art. 10-bis del decreto-legge 14.12.2018, n. 135 (convertito con legge 12/2019). 

Risulta, invece, fondato il motivo di ricorso che censura la sovrapposizione di competenze e lo sconfinamento della delega legislativa, laddove consente a un organo centrale dello Stato di conservare le informazioni relative al foglio elettronico con accesso consentito a un’ampia platea di soggetti, inclusi i dipendenti comunali, gli appartenenti ad organi militari e di polizia e i dipendenti delle motorizzazioni civili, nonché per un periodo di tempo (3 anni) significativamente superiore a quello di 15 giorni previsto dalla legge per il foglio di servizio cartaceo.

Per suffragare la fondatezza del motivo, il TAR ricostruisce il quadro normativo in materia, evidenziando che con il decreto-legge 14.12.2018, n. 135 (convertito, con modificazioni, dalla legge 11.2.2019, n. 12) modificativo della legge 15.1.1992, n. 21, il legislatore ha operato un complessivo riassetto del regime afferente all’esercizio dell’attività di NCC, introducendo le seguenti modifiche alla previgente disciplina contenuta nella:

- possibilità di effettuare la prenotazione del servizio, oltre che presso la rimessa, anche presso la sede, e altresì mediante l’utilizzo di strumenti tecnologici (nuovo art. 3, co. 1, l. n. 21/1992);

- possibilità di disporre, oltre che della rimessa situata nel comune che ha rilasciato l’autorizzazione, di ulteriori rimesse nel territorio di altri comuni della medesima provincia o area metropolitana (art. 3, co. 3, l. n. 21/1992);

- possibilità, anche per i titolari di autorizzazione per l'esercizio del servizio di noleggio con conducente di autovettura ovvero di natante, in caso di malattia, invalidità o sospensione della patente, intervenute successivamente al rilascio della licenza o dell'autorizzazione, di mantenere la titolarità della licenza o dell'autorizzazione a condizione che siano sostituiti alla guida dei veicoli o alla conduzione dei natanti, per l'intero periodo di durata della malattia, dell'invalidità o della sospensione della patente, da persone in possesso dei requisiti professionali e morali previsti dalla normativa vigente (art. 10, co. 2-bis, l. n. 21/1992);

- previsione dell’obbligo di compilazione e tenuta da parte del conducente di un foglio di servizio in formato elettronico, le cui specifiche sono stabilite dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti con proprio decreto, adottato di concerto con il Ministero dell'interno, in sostituzione del foglio di servizio cartaceo già previsto dalla previgente normativa (art. 11, co. 4, l. n. 21/1992);

- previsione dell’obbligo di rientro in rimessa al termine di ogni servizio (già precedentemente introdotto ma successivamente sospeso dall’art. 7-bis, co. 1, del D.L. n. 5/2009, con disposizione reiterata di anno in anno sino all’intervento del D.L. n. 135/2018) e delle relative deroghe, che consentivano di iniziare un nuovo servizio senza il rientro in rimessa quando: i) sul foglio di servizio sono registrate, sin dalla partenza dalla rimessa o dal pontile d’attracco, più prenotazioni di servizio oltre la prima, con partenza o destinazione all’interno della provincia o dell’area metropolitana in cui ricade il territorio del comune che ha rilasciato l’autorizzazione (art. 11, co. 4-bis, l. n. 21/1992); ii) in via transitoria, quando il servizio è svolto in esecuzione di un contratto in essere tra cliente e vettore, stipulato in forma scritta con data certa sino a quindici giorni antecedenti la data di entrata in vigore del presente decreto e regolarmente registrato (art. 10-bis, co. 9, d.l n. 135/2018);

- possibilità di fermata su suolo pubblico durante l’attesa del cliente che ha effettuato la prenotazione del servizio e nel corso dell'effettiva prestazione del servizio stesso (art. 11, co. 4-ter, l. n. 21/1992);

- istituzione, presso il Centro elaborazione dati del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, di un registro informatico pubblico nazionale delle imprese titolari di licenza per il servizio taxi effettuato con autovettura, motocarrozzetta e natante e di quelle di autorizzazione per il servizio di noleggio con conducente effettuato con autovettura, motocarrozzetta e natante (c.d. RENT, art. 10-bis, co. 3, d.l. n. 135/2018);

- disciplina, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti e del Ministro dello sviluppo economico, da adottare ai sensi dell'articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, dell’attività delle piattaforme tecnologiche di intermediazione che intermediano tra domanda e offerta di autoservizi pubblici non di linea (art. 10-bis, co. 8, d.l. n. 135/2018).

Per quanto di interesse, poi, la Corte costituzionale, con la citata sentenza n. 56/2020 ha ritenuto ragionevoli e non sproporzionati l’obbligo di ricevere le richieste di prestazioni e le prenotazioni presso la rimessa o la sede, anche con l’utilizzo di strumenti tecnologici, l’obbligo di compilare e tenere un “foglio di servizio”, nonché la temporanea moratoria al rilascio di nuove autorizzazioni NCC fino alla completa operatività del RENT.

Secondo il TAR, con l'architettura data dal decreto contestato, l’Amministrazione ha precostituito i presupposti per realizzare un controllo generalizzato dell’intera attività dei vettori NCC, per un periodo di tempo particolarmente lungo (3 anni), tramite la diretta disponibilità, accentrata in mano pubblica, di tutti i dati concernenti i servizi di tutti gli operatori attivi sull’intero territorio nazionale, con acquisizione anche delle informazioni riguardanti gli spostamenti degli utenti. Ciò considerato, il TAR ha valutato illegittime le previsioni del decreto ministeriali, in quanto la normativa primaria non consentirebbe un assetto di questo tipo e il Ministero avrebbe travalicato le proprie competenze.

Ulteriormente, il TAR, analizzando la tematica del foglio di servizio elettronico che, per espressa previsione normativa sovraordinata, deve essere non  solo compilato ma anche tenuto dal conducente, ha evidenziato che la normativa non prevede la possibilità di conservazione di questo foglio fino a creare un archivio digitalizzato, con un meccanismo particolarmente pervasivo che non era nelle intenzioni del legislatore, un meccanismo che reca un pregiudizio ancora maggiore, considerata la durata triennale della tenuta dello stesso. Dunque, il Ministero avrebbe superato i limiti posti dal legislatore nazionale. 

Da ultimo, il TAR accoglie anche i motivi relativi al “regime dei 20 minuti”, affermando che l’introduzione di un vincolo temporale tra la prenotazione e l’inizio del servizio non può in alcun modo essere riguardato come una specifica del foglio di servizio, costituendo a tutti gli effetti un vincolo conformativo dell’attività dei vettori NCC e, quindi, un profilo di regolazione della relativa attività. La circostanza che il suddetto vincolo sia introdotto sotto forma di un blocco dell’applicazione informatica, che consente la registrazione della bozza del foglio di servizio solo fino a 20 minuti prima dell’inizio del servizio stesso, costituisce un mero espediente finalizzato a ricondurre all’oggetto della delega un (nuovo) limite all’esercizio dell’attività non previsto, né consentito, dalla legge. Uguale considerazione viene fatta dal TAR in merito alla necessità di coincidenza tra partenza e arrivo del servizio nella medesima data. 

RIFLESSIONI SUL RAPPORTO TRA POTERE LEGISLATIVO E POTERE AMMINISTRATIVO

Come spesso accade,  l’Amministrazione, con un’attività di gold plating, ha disciplinato la materia dello strumentario di servizio di un operatore professionale privato superando il dato legislativo e arrivando a porre delle condizioni che rischiano di gravare sia sulla privacy dei clienti, sia sulla libertà d’iniziativa economica dei gestori del noleggio con conducente, richiedendo oneri eccessivi e non proporzionati, né giustificati.

L’importanza di rispettare il principio di separazione dei poteri emerge tutte quelle volte in cui il confine tra potestà legislativa e potere amministrativo si assottiglia, da un lato perché la materia richiede plurimi atti attuativi, dall'altro perché le competenze tecniche dei due plessi – legislativo e amministrativo – non sono ben amalgamate.

E, così, come in questo caso, si concretizza il rischio che l’amministrazione pubblica interferisca o si sovrapponga al potere legislativo andando a iper regolare una materia o a porre condizioni più gravose di quelle ammesse dalla legge.

Nel caso di specie, il Giudice amministrativo evidenzia che il Ministero pare avere sbagliato in due direzioni. Da una parte, ha strumentalizzato l’attività dei NCC di tenuta dei dati, trasformandola in un controllo generalizzato della durata di ben 3 anni, a differenza dei 15 giorni ammessi dalla legge. Dall’altra, ha vincolato in maniera troppo stringente i vettori NCC al regime dei 20 minuti (da rispettare tra una corsa e l’altra). Il tutto, "fingendo" di operare sulle specifiche tecniche del foglio di servizio, m effettivamente andando a conformare l'attività di servizio, in eccedenza rispetto a quanto richiesto dal Legislatore.

La sentenza in commento prova a riportare a regime il sistema partendo da due fili conduttori: la tutela della privacy (peraltro soltanto "evocata", in quanto secondo i Giudici la legittimazione a preservarla non sarebbe degli operatori) e il rispetto della libertà di iniziativa economica dei vettori. Difatti, non bisogna dimenticare che, nella ripartizione delle competenze tra potere legislativo e potere esecutivo, è il primo a porre le basi normative, mentre al secondo competono gli aspetti attuativi. Perciò, quando l’amministrazione pone dei vincoli contrastando o superando il dato normativo, ecco che allora si pone in antitesi con il potere legislativo, introducendo una norma in maniera non consentita. E, soprattutto, in un settore come quello dei trasporti – dove la tematica dei NCC è particolarmente sensibile e spinosa – l’importanza di coordinamento tra potere legislativo e potere esecutivo è un aspetto imprescindibile, considerando la portata nazionale che lo stesso ha. 

Tuttavia, questo non è solo un tema di antinomie di stretto diritto, bensì anche una questione pratica di rilievo. Perché se si consente un controllo generalizzato dell’attività dei vettori NCC attraverso la disponibilità accentrata in mano pubblica di tutti i dati di servizio degli operatori, si crea certamente un problema di privacy e di concorrenza, potendosi anche profilare le attività dei singoli NCC, con controllo pervasivo di un’attività imprenditoriale che per Costituzione dovrebbe essere libera. Problemi che rischiano di aggravare gli oneri dei conducenti NCC, svantaggiandoli sul mercato rispetto ad operatori di altri servizi.

Peccato soltanto che il TAR adito non abbia indagato a fondo, rilevando preliminarmente un'inammissibilità del ricorso sul punto, la questione dell'aggressione alla riservatezza dei dati personali dei trasportati, quando probabilmente il preservare tale riservatezza costituisce anch'esso un diretto interesse dei conducenti, al fine di rendere più appetibile la loro offerta di trasporto.