Ripresa economica e gerarchizzazione della magistratura amministrativa: un pericoloso connubio

Con il d.l. 9 giugno 2021, n. 80, sono state dettate delle misure urgenti per il rafforzamento della capacità amministrativa delle pubbliche amministrazioni funzionali all’attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e per l’efficienza della giustizia.

Per quanto riguarda il plesso di giustizia amministrativa, gli artt. 11 ss. consentono l’assunzione di 326 addetti a tempo determinato, destinati ad ampliare la composizione dell’ufficio del processo istituito presso il Consiglio di Stato e i singoli Tribunali Amministrativi Regionali, allo scopo di smaltire più rapidamente possibile lo stock di ricorsi in attesa di definizione.

L’art. 17, poi, specifica i compiti dell’ufficio del processo; prevede la fissazione di udienze straordinarie, ulteriori rispetto a quelle già usualmente programmate ogni anno, proprio allo scopo di ampliare le capacità di definizione del contenzioso pendente presso la giustizia amministrativa; stabilisce che tali udienze straordinarie vengano tenute da remoto, con il supporto dei mezzi telematici, secondo l’esperienza maturata nel corso dell’emergenza da epidemia di Covid-19.

Il decreto legge è attualmente all’esame del Parlamento, che è chiamato a convertirlo in legge entro il prossimo 8 agosto.

In sede di esame presso le Commissione Congiunte Affari costituzionali e Giustizia del Senato, il relatore al disegno di legge di conversione del decreto ha proposto l’emendamento 17.100, il cui contenuto è di non agevole comprensione.

Infatti, esso aggiunge al comma 2 dell’art. 17 il seguente periodo:

“Al fine di assicurare la completa, tempestiva e razionale attuazione del PNRR presso tutti gli uffici della Giustizia amministrativa, con specifico riguardo alla relativa digitalizzazione e alla massimizzazione dello smaltimento dell'arretrato di cui al presente comma, nonché al fine di garantire continuativamente al Consiglio di presidenza della Giustizia amministrativa la composizione più adeguata, all'articolo 7, comma 7, ultimo periodo, del decreto legge 31 agosto 2016, n. 168, le parole: "nelle quali possono essere adottate misure finalizzate ad assicurare la migliore funzionalità del processo amministrativo telematico", nonché le parole "in relazione all'adozione di tali misure", sono soppresse”.

Ma quali sono gli effetti che tale emendamento, ove approvato, provocherebbe?

Ebbene, risulterebbe modificato il testo dell’art. 7, comma 7 d.l. 31 agosto 2016, n. 168, conv. con l. 25 ottobre 2016, n. 197, recante Misure urgenti per la definizione del contenzioso presso la Corte di cassazione, per l'efficienza degli uffici giudiziari, nonché per la giustizia amministrativa.

L’articolo in questione detta alcune disposizioni sul processo amministrativo telematico e, al comma 7, istituisce una commissione di monitoraggio, presieduta dal Presidente aggiunto del Consiglio di Stato e finalizzata ad assicurare il costante coordinamento delle attività relative all'avvio del processo amministrativo telematico, a garantire le disponibilità delle risorse umane e strumentali occorrenti nonché a verificare il rispetto dei connessi obblighi di servizio.

Infine, l’art. 7, comma 7 in questione stabilisce che “alle sedute del consiglio di presidenza della giustizia amministrativa nelle quali possono essere adottate misure finalizzate ad assicurare la migliore funzionalità del processo amministrativo telematico partecipano, con diritto di voto in relazione all’adozione di tali misure, il presidente aggiunto del Consiglio di Stato ed il presidente di tribunale amministrativo regionale con la maggiore anzianità di ruolo”.

Con l’eventuale approvazione dell’emendamento, il testo sarebbe così riformulato: “Alle sedute del consiglio di presidenza della giustizia amministrativa partecipano, con diritto di voto, il presidente aggiunto del Consiglio di Stato ed il presidente di tribunale amministrativo regionale con la maggiore anzianità di ruolo”.

Verrebbe, in questo modo, surrettiziamente modificata la composizione del Consiglio di Presidenza della Giustizia Amministrativa, cioè dell’organo che assicura l’indipendenza dei giudici amministrativi.

La modifica normativa presenta forti criticità procedimentali e, soprattutto, gravi problemi sostanziali.

Sotto il primo profilo, non può passare inosservato che l’emendamento interviene sulla composizione del Consiglio di Presidenza della Giustizia Amministrativa in sede di conversione di un decreto legge che nulla ha a che fare con la struttura istituzionale del plesso di giustizia amministrativa. D’altra parte, non risulta esservi alcuna connessione tra la composizione del citato organo e l’attuazione del PNRR o la capacità del plesso giurisdizionale di assicurare pronta ed efficiente risposta ai ricorsi via via presentati.

Inoltre, anche il testo legislativo destinato ad accogliere la norma che modifica la composizione del Consiglio di Presidenza della Giustizia Amministrativa, e cioè l’art. 7, comma 7 d.l. 31 agosto 2016, n. 168, è inconferente rispetto alla novità ordinamentale, occupandosi, come segnalato, della sola attuazione del processo amministrativo telematico.

Infine, con l’emendamento in commento si tenta di giungere a una modifica strutturale di un organo di garanzia in assenza di un effettivo dibattito e di un’istruttoria adeguata, ostacolati anche dalla formulazione (volutamente?) criptica della proposta emendativa.

Le ragioni di merito per la soppressione dell’emendamento sono ancora più serie.

In primo luogo, come noto, mentre il Consiglio Superiore della Magistratura è presieduto dal Presidente della Repubblica, Figura esterna all’ordinamento giudiziario e, per antonomasia, “di garanzia”, il Consiglio di Presidenza della Giustizia Amministrativa ha una struttura verticistica, essendo presieduto dal Presidente del Consiglio di Stato.

La modifica normativa accentua ancora di più il difetto segnalato, introducendo, quali nuovi membri di diritto, altri due rappresentanti dei vertici interni della magistratura amministrativa, il Presidente aggiunto del Consiglio di Stato e il Presidente di Tribunale Amministrativo Regionale con la maggiore anzianità di ruolo.

La modifica, dunque, va evidentemente nel senso della gerarchizzazione della magistratura, secondo un modello tipico degli Stati autoritari, e non certo accolto dalla Costituzione italiana, per la quale i magistrati si distinguono soltanto per la diversità delle funzioni esercitate (art. 107).

In secondo luogo, non è forse altrettanto noto che l’art. 18 l. 21 luglio 2000, n. 205, impegnava il legislatore al generale riordino dell'ordinamento della giustizia amministrativa sulla base della unicità di accesso e di carriera, con esclusione di automatismi collegati all’anzianità di servizio.

Tale riorganizzazione non è mai stata portata a termine, con la conseguenza che, per ragioni di carattere storico, attualmente non esiste un ruolo unico della magistratura amministrativa, che invece caratterizza tanto l’organizzazione dei magistrati ordinari, tanto quella dei magistrati contabili, tanto – infine – addirittura quella dei magistrati militari.

Al contrario, vi è invece una netta distinzione tra il ruolo dei magistrati del Consiglio di Stato (a cui si accede per tre vie: progressione interna dai Tribunali Amministrativi Regionali, concorso e nomina governativa) e ruolo dei magistrati di Tribunale Amministrativo Regionale (a cui si accede esclusivamente per concorso [1]).

Ciò posto, per le peculiarità della disciplina sulla carriera dei magistrati amministrativi, non solo il Presidente aggiunto del Consiglio di Stato, ma anche il Presidente di Tribunale Amministrativo Regionale con la maggiore anzianità di ruolo appartengono di regola alla categoria dei magistrati del Consiglio di Stato, e in particolare di quelli di provenienza concorsuale.

Quindi, l’emendamento porta a un’alterazione della rappresentatività dell’organo di autogoverno della magistratura amministrativa, con una evidente sottorappresentazione dei giudici di primo grado, che sono numericamente circa il triplo dei magistrati d’appello, ma che continueranno ad eleggere 6 componenti del Consiglio di Presidenza, contro i 7 che, secondo il nuovo modello, proverranno dai ruoli dei magistrati del Consiglio di Stato.

Anche sotto quest’ultimo profilo, dunque, si assisterà a una gerarchizzazione “funzionale” della magistratura amministrativa, anch’essa nettamente in contrasto con i principi costituzionali di pari rilievo di ogni magistratura, nonché con i principi CEDU che, come interpretati dalla Corte di Strasburgo, assicurano l’indipendenza anche interna della magistratura.

In conclusione, l’emendamento 17.100 porta a una svolta reazionaria nell’organizzazione della giustizia amministrativa che non solo si pone al di fuori del disegno costituzionale, ma che – evidentemente – non può avere alcun effetto sull’auspicata ripresa economica e sociale del Paese.*

* Articolo a firma congiunta di tutti i promotori e collaboratori del sito che rivestono attualmente le funzioni di Giudice amministrativo

[1] Anche il concorso per l’accesso al ruolo dei magistrati di Tribunale Amministrativo Regionale è oggetto di un emendamento peggiorativo, il n. 17.4, che - al preteso fine di rendere più rapidi i tempi concorsuali – in realtà ne svilisce la qualità, eliminando la prova di scienze delle finanze e diritto, che invece appare necessaria per la selezione di chi andrà a svolgere il ruolo più volte sottolineato di “giudice dell’economia”.