La "nota delle mozzarelle". Condotta del pubblico funzionario infedele e traffico di influenze illecite

Ordinanza del Tribunale di Napoli del 19 marzo 2026/ Cassazione penale, sezione VI, 15/07/2026, n. 34433

IL CASO E LA DECISIONE

Un membro del Consiglio regionale della Campania, Presidente della Commissione ambiente, energia e protezione civile, viene attinto dalla misura del divieto di dimora per avere messo, nell'ipotesi accusatoria, la propria posizione istituzionale al servizio di una società privata.

Il fine ultimo della condotta a lui contestata sarebbe stato quello di rimuovere gli ostacoli amministrativi che impedivano l'erogazione di un finanziamento pubblico destinato alla realizzazione di un impianto produttivo, e il raggiungimento di tale obiettivo sarebbe stato realizzato dall'indagato esercitando dapprima pressioni sulla dirigente responsabile per evitare la valutazione di incidenza ambientale (Vinca), e successivamente ideando un diverso percorso amministrativo, volto a sottrarre la pratica alla competenza dell'ufficio regionale, mediante promozione di una convenzione tra il Comune dove insisteva l'impianto produttivo in questione, e il Comune già delegato in materia e dotato a sua volta di apposita commissione ambientale per la Vinca.

L'indagato, infine, influenzando i soggetti comunali così coinvolti, aveva consentito al privato di stipulare l'agognato contratto di finanziamento, con contestuale ammissione al contributo riservato a tale tipo di iniziative.

Quale ricompensa per tale intensa attività di "intermediazione", l'indagato avrebbe accettato dal presidente e dal socio della società privata beneficiaria del suo intervento il pagamento del noleggio di uno yacht per sé, per i suoi familiari e per altri accompagnatori.

Il Tribunale di Napoli, in funzione di riesame, aveva confermato l'ordinanza applicativa di misure cautelari disposta dal GIP, ritenendo sussistente il fumus di colpevolezza, tra gli altri, del reato di corruzione per l'esercizio delle proprie funzioni e dei propri poteri.

La Corte di Cassazioneha prima fatto un interessante excursus sull'inutilizzabilità delle chat rinvenute nei p.c. illegittimamente sequestrati, sostenendo che tale inutilizzabilità discende pacificamente e automaticamente dal vizio a monte che ha portato gli investigatoria conoscenza delle chat, senza necessità di operare alcuna prova di resistenza, in sede di riesame cautelare, sulla rilevanza del mezzo di prova, prova di resistenza che va invece riferita alla diversa materia del ricorso in cassazione; successivamente, ha delineato due possibili segmenti della condotta dell'indagato, di cui sicuramente il primo sarebbe riconducibile, sempre in tema di astratta valutazione, ad un episodio di vera e propria corruzione.

In particolare, i Giudici di legittimità hanno evidenziato il forte potere di influenza che l'indagato ha posto in essere in qualità di Presidente della Commissione ambiente sull'Ufficio competente al disbrigo della pratica avviata dal privato, addirittura predisponendo una nota/documento - ribattezzata "nota delle mozzarelle" - per convincere ad operare in una determinata direzione l'assessorato regionale.

Si è trattato di un'interferenza irrituale, finalizzata ad ottenere una rivalutazione dei precedenti pareri negativi, nel tentativo di consentire al privato di superare gli ostacoli amministrativi senza attivare la regolare procedura di screening ambientale.

La Cassazione ha invece sollevato dubbi – non tali però da scalfire la legittimità della misura cautelare disposta a carico dell’indagato – sull’inquadramento penalistico della seconda parte della sua condotta, ritenendo necessario verificare, in sede di vaglio dibattimentale, se l’agente abbia utilizzato, anche attraverso comportamenti materiali, poteri e prerogative riconducibili alla propria funzione pubblica, ovvero se, una volta esaurita la sfera dei poteri propri, abbia fatto valere esclusivamente la propria autorevolezza e capacità di influenza nei confronti dei pubblici ufficiali chiamati ad assumere la decisione; nel secondo caso, la condotta avrebbe dovuto essere valutata alla luce del diverso paradigma del traffico di influenze illecite.

CORRUZIONE E TRAFFICO DI INFLUENZE ILLECITE

La corruzione si configura come un contratto sinallagmatico a causa illecita tra corrotto e corruttore, avente ad oggetto la messa a disposizione della funzione o dei poteri del pubblico ufficiale in cambio di denaro o altra utilità. Il reato si perfeziona con l'accordo ovvero con la ricezione dell'utilità e, trattandosi di reato di pericolo, non richiede che si sia concretamente verificato uno sviamento della funzione amministrativa.

È, pertanto, necessario che sia provata l'esistenza di un accordo di scambio, nel quale la prestazione del pubblico ufficiale - consistente nel compimento di specifici atti ovvero nella stabile messa a disposizione della funzione - trovi la propria causa nella dazione o promessa indebita. In tal senso, è stato chiarito che anche lo stabile asservimento del pubblico ufficiale agli interessi personali di terzi è riconducibile all'art. 318 cod. pen., salvo che la messa a disposizione della funzione sia finalizzata (anche) al compimento di atti contrari ai doveri d'ufficio.

Nella pratica, la prova diretta dell'accordo è spesso difficilmente acquisibile e deve essere ricostruita attraverso elementi indiziari. Occorre, in ogni caso, individuare con precisione la prestazione del pubblico ufficiale e, soprattutto, verificare l'esistenza del nesso funzionale tra prestazione e controprestazione.

In tale prospettiva, perde rilievo la distinzione, propria della disciplina anteriore alla riforma del 2012, tra corruzione impropria antecedente e susseguente.

Nella vigente formulazione delle norme, è irrilevante che la prestazione sia avvenuta dopo, contestualmente o prima di quella del corruttore, poiché ciò che conta è l'esistenza di un nesso sinallagmatico tra di esse, tale che l'una trovi la propria causa nell'altra.

Sarà, poi, questione di accertamento nel caso concreto distinguere l'ipotesi in cui la successiva attribuzione dell'utilità costituisca esecuzione di un accordo, anche intervenuto dopo il compimento dell'attività del pubblico ufficiale, con il quale il privato faccia propria e remuneri l'attività già svolta in suo favore, da quella in cui l'attribuzione assuma i caratteri di una mera liberalità o di una "donazione remuneratoria", rispetto alla quale l'attività del pubblico ufficiale rappresenti soltanto l'occasione dell'elargizione e non la sua causa in senso proprio.

Sotto questo profilo, e con le necessarie cautele derivanti dalla diversità degli istituti, può richiamarsi analogicamente lo schema civilistico della negotiorum gestio: così come nella gestione di affari altrui un'attività può essere intrapresa spontaneamente nell'interesse di un soggetto ed essere da questi successivamente fatta propria o ratificata, anche nell'ambito corruttivo l'attività del pubblico ufficiale può precedere temporalmente l'accordo con il privato.

Ciò che rileva, tuttavia, è che la successiva attribuzione dell'utilità non si risolva nel mero riconoscimento di un vantaggio ricevuto, ma assuma il significato di controprestazione dell'attività già svolta, venendo così a instaurare ex post quel collegamento sinallagmatico che consente di qualificare l'elargizione come corrispettivo e non come mera liberalità.

Tra gli elementi maggiormente significativi ai fini della ricostruzione indiziaria dell’avvenuta condotta criminosa assumono rilievo l'entità dell'utilità corrisposta, la sua eventuale sproporzione rispetto a una mera manifestazione di riconoscenza e, più in generale, il rapporto di proporzione tra il valore della prestazione del pubblico ufficiale e quello della controprestazione del privato. Quanto più l'attribuzione presenti consistenza economica e risulti commisurata al vantaggio procurato dall'attività del pubblico agente, tanto più essa può costituire indice della natura corrispettiva dell'elargizione e, dunque, dell'esistenza di un rapporto sinallagmatico; viceversa, la modestia dell'utilità e la sua non correlazione al vantaggio conseguito possono deporre nel senso di una mera liberalità remuneratoria.

Tali elementi, tuttavia, non assumono valore decisivo se considerati isolatamente, dovendo essere apprezzati nel complessivo contesto della vicenda. Rilevano, pertanto, anche la natura e l'intensità dei rapporti pregressi tra le parti, la prossimità temporale tra l'attività del pubblico ufficiale e l'attribuzione dell'utilità, le modalità concrete dell'elargizione, l'eventuale riservatezza o anomalia della dazione e, più in generale, ogni circostanza idonea a chiarire se l'utilità costituisca il corrispettivo dell'attività svolta ovvero una mera manifestazione di riconoscenza. L'accertamento deve, quindi, investire non soltanto il valore economico delle reciproche prestazioni, ma soprattutto il significato causale che l'attribuzione assume nella concreta relazione tra le parti.

Nello specifico, l'art. 318 cod. pen. punisce il pubblico ufficiale che, "per l'esercizio delle sue funzioni o dei suoi poteri", indebitamente riceve, per sé o per un terzo, denaro o altra utilità o ne accetta la promessa, anticipando la soglia di tutela della pubblica amministrazione e colpendo già l'asservimento della funzione agli interessi del privato, prima ancora che tale disponibilità si traduca nel compimento di uno specifico atto.

L'oggetto dell'intesa può, pertanto, essere costituito dalla stessa disponibilità del pubblico ufficiale a orientare l'esercizio futuro della funzione alla cura degli interessi del privato, senza che questi siano necessariamente individuati attraverso il riferimento a un determinato atto. La norma colpisce, in tal modo, l'accordo programmatico mediante il quale il pubblico funzionario si pone a disposizione del privato, prevenendo l'evenienza che tale asservimento possa successivamente tradursi nella concreta deviazione dell'azione amministrativa mediante il compimento di atti contrari ai doveri d'ufficio (punita più severamente dal successivo art. 319 cod. pen.).

Ne deriva che l'art. 318 cod. pen. tutela, già nella fase di esposizione a pericolo, il principio di imparzialità e il corretto esercizio della funzione pubblica, vietando al pubblico ufficiale di ricevere utilità in ragione della funzione esercitata e, specularmente, al privato di corrisponderle quale corrispettivo della disponibilità del funzionario.

Il riferimento all'esercizio dei "poteri" connessi al ruolo amplia il perimetro della condotta punibile oltre quanto strettamente riferibile allo svolgimento delle proprie attività istituzionali e consente di sanzionare la corruzione finalizzata a incidere su attività non di stretta competenza del singolo pubblico ufficiale, quando egli possa avere una concreta influenza proprio in ragione del ruolo rivestito nella Amministrazione di appartenenza.

Dunque, l'atto oggetto del mercimonio deve rientrare o nella sfera di competenza o, comunque, nella sfera di influenza dell'ufficio cui appartiene il soggetto corrotto, di modo che, in relazione ad esso, egli possa esercitare una qualche forma di ingerenza, sia pur di mero fatto, come l'intervento per convincere un collega, abusando della fiducia insita nei rapporti di ufficio.

Ne discende che, ai fini della configurabilità del reato di corruzione, non è determinante che l'atto compiuto o da compiere sia ricompreso nell'ambito delle specifiche mansioni del pubblico ufficiale o dell'incaricato di pubblico servizio, ma è necessario e sufficiente che si tratti di un atto rientrante nelle competenze dell'ufficio cui il soggetto appartiene e in relazione al quale egli eserciti, o possa esercitare, una qualche forma di ingerenza, sia pure di mero fatto.

Diversamente, nel reato di traffico di influenze illecite di cui all'art. 346-bis cod. pen. l'agente, che ben può essere un pubblico ufficiale, vende la sua possibile influenza sul pubblico ufficiale che ha competenza rispetto all'attività di interesse.

Il reato sussiste quando il funzionario che agisce non è consapevole del mercimonio del suo ufficio fatto da altri, poiché, in caso contrario, si realizzerebbe la diversa ipotesi di concorso nel delitto di corruzione. E infatti è essenziale che non si sia realizzata, nemmeno a livello di tentativo, la corruzione e ciò sia perché l'articolo 346-bis citato contiene una clausola esplicita di riserva sia perché la stessa definizione della condotta di traffico di influenze esclude che una qualsiasi parte del prezzo possa essere destinata al pubblico ufficiale.

Il problema di distinguere le due fattispecie si pone con particolare evidenza quando il pubblico ufficiale si attivi presso soggetti terzi che conservano la competenza formale sulla decisione: in questi casi occorre stabilire se egli intervenga esercitando, anche informalmente, una potestà o una prerogativa riconducibile al proprio ufficio, ovvero se si limiti a far valere la propria posizione e la propria personale capacità di persuasione.

In altri termini, non è sufficiente accertare che il soggetto abbia "venduto" la propria capacità di incidere sulla decisione altrui, ma occorre stabilire se ciò che egli ha posto a disposizione del privato sia stato il potere funzionale proprio dell'ufficio oppure la sola influenza personale derivante dalla posizione rivestita.

Occorre, cioè, verificare se l'intervento promesso o realizzato costituisca espressione, diretta o indiretta, dei poteri o delle prerogative dell'ufficio, oppure se la carica costituisca soltanto il presupposto fattuale della capacità del soggetto di esercitare influenza su altri pubblici ufficiali.

Nel primo caso, il mercimonio investe la funzione pubblica e può integrare la corruzione; nel secondo, viene invece in rilievo la messa a disposizione di una capacità di influenza estranea alla sfera funzionale propria dell'agente, che può, eventualmente, assumere rilievo nell'ambito della diversa fattispecie di cui all'art. 346-bis cod. pen..

Resta pertanto da stabilire, nel caso della condotta tenuta dal componente del Consiglio regionale esaminata dell'ordinanza della Cassazione, se costui abbia esercitato, anche informalmente, una potestà o una prerogativa riconducibile al proprio ufficio, allorché ha provveduto ad influenzare i soggetti comunali competenti ad adottare in autonomia il provvedimento finale.