Concessioni demaniali e proroga al 2027: il caso Liguria

TAR Liguria, Sez. I, 19.02.2025, n. 183

IL CASO E LA DECISIONE

La vicenda trova collocazione nel Comune di Zoagli, una delle perle del Golfo del Tigullio, dove tra rocce frastagliate si possono trovare delle piccole spiagge circondate dalla natura ligure. Una zona molto ambita da turisti stranieri e italiani, nonché luogo di seconde case di villeggiatura.

Ebbene, il giudizio riguarda la contestazione della delibera della Giunta Comunale con cui il Comune di Zoagli ha confermato la scadenza delle concessioni al 31.12.2023 avviando le procedure ad evidenza pubblica. Il ricorso è stato proposto da un’impresa titolare di concessione demaniale in detta zona, che sosteneva che, in sostanza, il Comune non avrebbe potuto avviare le gare pubbliche in assenza di una puntuale disciplina statale in materia e senza che la Corte di Giustizia si fosse pronunciata sulla tematica degli indennizzi da corrispondere ai concessionari uscenti.

Il TAR Liguria ha ritenuto di non accogliere il ricorso sulla base di una serie di ragioni.

Innanzitutto, il giudice ha ricostruito il quadro normativo della materia e giurisprudenziale della materia, affermando che, dopo le famose sentenze nn. 17 e 18/2021 dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, recepite dalla L. n. 118/2022, le procedure per l’affidamento delle concessioni demaniali marittime devono avvenire tramite selezioni imparziali e trasparenti tra i potenziali candidati. 

Da ciò, il TAR ne fa conseguire la disapplicazione dell’art. 12, comma 6 sexies d.l. n. 198/2022, convertito in legge n. 14/2023, che ha posticipato al 31.12.2024 la possibilità di proroga delle concessioni, per contrasto con la direttiva Bolkestein (art. 12 direttiva 1006/123/UE).

Questa disapplicazione, secondo il TAR, deve essere estesa anche all’art. 1 comma 1 lett. a) n.1.1 d.l. n. 131/2024, convertito in legge n. 166/2024, che ha differito al 30.09.2027 il termine finale di durata dei titoli concessori.

In tal senso, il TAR ha respinto la tesi dei ricorrenti secondo cui vi sarebbe un accordo tra lo Stato italiano e la Commissione europea in merito alla legittimità di tale proroga al settembre 2027, dato che non risulterebbe alcun documento attestante tale patto, e posto che, comunque, l’interpretazione autentica della Corte di Giustizia UE prevarrebbe su qualsiasi altro accordo in materia che vada in senso contrario a quanto stabilito dalla stessa Corte. 

Tornando alla disposizione dell’art. 1 comma 1 lett. a) n.1.1 d.l. n. 131/2024, la stessa prevede che la possibilità di prorogare al 30.09.2027 non pregiudica le gare già avviate prima dell’entrata in vigore di tale decreto (17.09.2024), e ha abolito il divieto di bandire procedure fino all’approvazione della disciplina statale. 

Proprio in virtù di tale regime temporale, il Comune di Zoagli aveva avviato la gara per l’affidamento della concessione demaniale, garantendo comunque ai concessionari uscenti un valido titolo per il periodo della procedura fino alla prossima stagione balneare.

In secondo luogo, il TAR analizza la questione relativa alle modalità e ai criteri di selezione dei concessionari subentranti. Al riguardo, il TAR afferma che il Comune ha fatto corretta applicazione dei criteri di cui al paramento dell’art. 37 Cod. Nav. e agli artt. 8 e 9 L.R. 26/2017, non applicando, invece, le norme di tale legge regionale nella parte in cui è stata dichiarata incostituzionale.

Infine, il TAR si sofferma sulla tematica degli indennizzi, rilevando, a una parte, che correttamente il Comune avesse previsto un meccanismo di indennizzo degli investimenti non ammortizzati, nel rispetto della l. n. 118/2022; evidenziando, dall’altra, che la modalità di indennizzo di cui al d.l. n. 131/2024 non è retroattiva e, quindi, non si applica alle gare precedentemente bandite. A completezza del discorso, il TAR ha rimarcato che la Corte di Giustizia, con decisione dell’11.07.2024 causa C-598/22, ha sancito la compatibilità tra il diritto UE e l’art. 49 Cod. Nav. nella parte in cui ritiene che alla scadenza della concessione, il concessionario è tenuto a cedere gratuitamente e senza indennizzo le opere amovibili erette sul sedime demaniale, e che, in ogni caso, è chi fa valere la pretesa a un maggiore indennizzo a dover dimostrare di aver realizzato nuove opere.

Interessante è poi l'assunto secondo cui, avendo l’art. 1, comma 1, lett. b), del d.l. n. 131/2024 sostituito l’art. 4 della legge n. 118/2022 e disciplinato direttamente la procedura di affidamento delle concessioni turistico-ricreative, senza più rinviare a futuri decreti legislativi attuativi, sarebbe stato abrogato il divieto per gli enti concedenti di bandire le gare fino all’adozione di criteri uniformi a livello nazionale.

Tale norma non aveva peraltro trovato applicazione, essendo spirato il termine di sei mesi da essa previsto per l'attuazione, posto che in ogni caso sarebbe stata da disapplicare, in quanto, in concreto, produttiva di un’ulteriore proroga dei precedenti rapporti concessori.

D'altra parte, il Comune interessato, secondo il Tribunale, ha fatto buon uso dei poteri allo stesso conferito dalla normativa vigente, posto che, una volta preso atto della scadenza dei titoli concessori al 31 dicembre 2023, aveva accompagnato alla decisione di esperire le selezioni per i nuovi affidamenti il rilascio ai concessionari di una licenza temporanea sino al 31 ottobre 2024; tale licenza era da considerarsi qualcosa di diverso dalle c.d. concessioni temporanee con riferimento a casi particolari, quali l’installazione di di ponteggi, circhi, manifestazioni e spettacoli viaggianti, derivando dall'utilizzo degli ordinari poteri dell’amministrazione comunale concedente, al proporzionato fine di garantire ai concessionari uscenti "un valido titolo per continuare a fruire del bene demaniale per l’intera stagione balneare successiva alla scadenza della concessione".

Quanto infine al "cuore" della selezione, il Giiudice adito ha ritenuto correttamente utilizzato il parametro della “proficua utilizzazione” del bene, così come sancito dall’art. 37 cod. nav., e declinato, nel concreto, nella valorizzazione della professionalità e dell’esperienza maturate nel settore, nella sostenibilità ambientale e nell’utilizzo del compendio marittimo anche nel periodo invernale, oltre che nell'ottica di promozione delle piccole e medie imprese.

La sentenza del TAR Liguria è attualmente sub iudice presso il Consiglio di Stato, il quale, peraltro, con ordinanza n. 1463 del 16.04.2025, ha rigettato l’istanza cautelare rilevando l’assenza di periculum, perché gli appellanti hanno un titolo valido per la stagione in corso e dal momento che essi hanno proposto domanda di partecipazione alle gare bandite dallo stesso Ente.