Cointeressenza, "cattura del regolatore" e corruzione sistemica

Ordinanza del Giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Milano in data 30 luglio 2025/ Ordinanza del Tribunale di Milano in funzione di riesame in data 20 agosto 2025/ Cassazione penale sez. VI - 12/11/2025, n. 40725

IL CASO E LA DECISIONE

L'amministratore delegato di una importante società di architettura, componente altresì della Commissione paesaggio del Comune di Milano, viene indagato per "corruzione propria" (corruzione per un atto contrario ai doveri di ufficio ex art. 319 c.p.) dinanzi al Tribunale di Milano.

L'accusa contesta che l'imputato avrebbe favorito, ai fini di competenza della suddetta Commissione, una società dalla quale, contestualmente, lo stesso soggetto avrebbe ricevuto il pagamento per due distinti incarichi professionali.

Il GIP investito della richiesta di misura cautelare aveva ritenuto riscontrata, seppure in sede di valutazione dei gravi indizi, la fattispecie corruttiva, avvalorando la tesi della corruzione sistemica, desumibile, tra l'altro, dalla palese violazione dell'obbligo di astensione che sarebbe derivato al componente della Commissione paesaggio dal fatto di intrattenere rapporti professionali e di grande confidenza con il beneficiario degli atti favorevoli della suddetta Commissione.

Tuttavia, prima secondo il Tribunale del riesame e poi secondo la Corte di Cassazione, gli indizi raccolti per il reato di corruzione avrebbero dovuto considerarsi non gravi, in relazione all'assenza di elementi di fatto posti a sostegno del patto corruttivo, non potendo la dimostrazione di tale patto rinvenirsi nella mera violazione dell'obbligo di astensione.

L'originaria misura applicativa degli arresti domiciliari è dunque definitivamente venuta meno a seguito della pronuncia cautelare del Giudice di legittimità.

PATTO CORRUTTIVO, CONFLITTO DI INTERESSI E NOZIONE DI UTILITÀ

La fattispecie di corruzione per un atto contrario ai doveri di ufficio punisce la condotta del pubblico ufficiale o dell'incaricato di pubblico servizio che "vende", a fronte della corresponsione di una utilità illecita, l'esercizio della funzione o del servizio pubblico.

In concreto, non è sanzionata penalmente la mera violazione del dovere di astensione del pubblico ufficiale in costanza di un conflitto di interessi, seppure, sotto diverso profilo, l'esercizio di attività pubblica in conflitto di interessi ricorre in plurime fattispecie di delitti contro la pubblica amministrazione, quali ad esempio, la concussione e l'induzione indebita.

L'ipotesi di conflitto di interessi aveva inoltre rilevanza nella controversa fattispecie dell'abuso di ufficio, reato tuttavia oggi depenalizzato con inevitabili ricadute in termini di vulnus rispetto alla possibilità di repressione penale di condotte astrattamente gravi come quella oggetto di esame da parte della Corte di Cassazione, e prima ancora, del GIP e del Tribunale del Riesame. 

Resta dunque centrale, attualmente, ai fini di contestazione del reato di corruzione di cui all'art. 319 c.p., la dimostrazione della sussistenza di un accordo corruttivo tra le parti.

In altri termini, secondo i Giudici che hanno riformato l'originaria ordinanza applicativa di misure cautelari nei confronti del funzionario asseritamente infedele, la condotta del pubblico agente che eserciti la propria funzione in conflitto di interessi, non dimostra di per sé la corruzione, "in quanto non è ravvisabile nel sistema penale una corruzione "senza accordo" e, dunque, senza prova del patto corruttivo".

Deve sussistere, secondo il richiamo operato a giurisprudenza consolidata, un rapporto sinallagmatico tra il compimento dell'atto d'ufficio e la promessa o ricezione di un'utilità, la cui dazione rappresenti a sua volta l'adempimento del patto corruttivo.

Secondo i Giudici di legittimità che si sono occupati del caso in commento, dal punto di vista probatorio, è necessario "procedere alla rigorosa determinazione del contenuto delle obbligazioni assunte dal pubblico funzionario alla luce di tutte le circostanze del caso concreto, avuto riguardo in particolare al movente e alle specifiche aspettative del privato, alla condotta serbata dall'agente pubblico e alle modalità di corresponsione a questi del prezzo della corruttela".

D'altra parte, qualora la dazione di denaro o di altra utilità in favore del pubblico ufficiale risulti contabilizzata e documentata, come in occasione dei fatti contestati al funzionario del Comune di Milano (parcelle pagate per rapporti privati e paralleli di consulenza), è necessaria, secondo la Cassazione, la prova della circostanza che il compimento dell'atto, contrario ai doveri di ufficio, sia stata la causa determinante della prestazione dell'utilità e della sua accettazione da parte del pubblico ufficiale.

Resta poi la questione della corruzione c.d. sistemica o ambientale, che potrebbe in tesi configurare la condotta del pubblico agente anche quale corruzione per l'esercizio della funzione ai sensi dell'art. 318 cod. pen.; il rilievo del carattere sistematico della commissione di una tipologia di reato, tuttavia, postulerebbe di per sé la dimostrazione della reiterazione costante di reati, pur sempre integrati in tutti i loro elementi oggettivi e soggettivi.

Un cenno merita infine la posizione assunta dai Giudici di legittimità sulla nozione di "altra utilità", quale oggetto della dazione o promessa.

Tale nozione ricomprende notoriamente qualsiasi vantaggio patrimoniale o non patrimoniale, che abbia valore per il pubblico agente o per un terzo, "ivi compresi i benefici leciti".

Tuttavia, affinché un "beneficio lecito" possa costituire la retribuzione della vendita dell'atto contrario ai doveri di ufficio, risulta necessario che l'erogazione dell'utilità si inserisca in una relazione sinallagmatica di tipo corruttivo, come ad esempio nel caso, già oggetto di precedente pronuncia, in cui il referente di talune società di servizi assicuri a un consigliere comunale i mezzi economici atti ad affrontare la campagna elettorale ed essere rieletto, assuma contestualmente una persona dallo stesso segnalata e contribuisca anche al salvataggio di una cooperativa riconducibile all'area politica del consigliere comunale in questione.

La domanda allora resta una e una soltanto (ed è una domanda la cui risposta avrà un peso fondamentale sugli esiti del procedimento penale avviato nei confronti del funzionario del Comune): la situazione di conflitto di interessi non dichiarata in cui sicuramente versava il pubblico agente rendeva o meno di per sé corruttiva la percezione della remunerazione per incarichi professionali dagli stessi beneficiari degli effetti favorevoli dell'attività pubblica dell'indagato, pur avendo tale remunerazione causa autonoma, non fittizia e non sovradimensionata?

La risposta, al momento, seppure in sede di valutazione dei gravi indizi di colpevolezza del reato contestato, è stata negativa.

Ma risulta davvero molto sottile la differenza tra cointeressenza con il privato e “cattura del regolatore”, una volta che tutte le fattispecie di confine rispetto a queste due situazioni "conflittuali" siano state espunte dall'area dell'illecito penale facente capo al vecchio e (in)glorioso abuso di ufficio.