Primo Grado e altri rimedi

Quando cinque anni fa uno sparuto gruppo di magistrati tentò la strada dell’indipendenza dalle correnti associative dominanti nella giustizia amministrativa, il panorama ordinamentale era ancora solidamente ancorato su basi di relativa certezza giuridica, quanto meno nei suoi principi di fondo.

La strada intrapresa dai promotori di questo rinnovato percorso non era altro, in realtà, che un ritorno al passato, a quella cultura della giurisdizione che si era forgiata innanzitutto e specialmente nella magistratura ordinaria.

Sembrava una strada tutto sommato percorribile con relativa facilità, in quanto coerente non solo con il disegno del Costituente repubblicano ma anche con l’essenza del mestiere di giudice, e non necessariamente vocata all’isolamento nella sua stessa terra di provenienza.

E invece i fatti, spietatamente ancorati alla norma nuda e alle singole decisioni “di sistema”, hanno rivelato e stanno tuttora rivelando tutta la difficoltà di difendere posizioni di trincea che sembrano inesorabilmente destinate a divenire minoritarie, quanto meno nella percezione dell’opinione pubblica.

Ma che cos’è il Giudice nella nostra attuale idea di democrazia? E’ ancora un soggetto inavvicinabile e privo di pregiudizi che rende giustizia affidandosi soltanto a soluzioni tecniche e di rigore applicativo della norma, o deve stare ben dentro la società e le Istituzioni per capirne a fondo le istanze, piegando, se necessario, l’interpretazione di fatti e diritto alla volontà del pensiero dominante o addirittura ai desideri della maggioranza politica di turno?

E come si deve comportare concretamente questo Giudice in mezzo agli altri? Deve vivere in un eremo giudiziario e mantenere adeguato distacco dai protagonisti del potere esecutivo oppure mescolarsi con esso per conoscere a fondo i meccanismi operativi e “interni” delle amministrazioni e acquisire maggiore consapevolezza nelle decisioni, anche a rischio di far sbiadire la propria immagine di indipendenza ed autorevolezza?

Resta poi da comprendere se il rapporto con gli altri attori fondamentali del processo, gli avvocati, debba essere improntato a un regime di cordiale ma netta distanza per evitare accuse di favoritismi o possa essere coltivato con disinvoltura al di fuori delle aule giudiziarie.

Difficili domande per difficili risposte, in questi tempi incerti.

E’ innegabile peraltro che in mezzo a una tale alternativa di scelte possano ergersi ad ago della bilancia proprio il cittadino e la sua percezione dell’amministrazione della giustizia: più disinformazione e rassegnazione all’inefficienza ci sono, maggiori saranno le possibilità che le differenze tra gli opposti comportamenti provochino una sostanziale indifferenza.

Eppure una diversità ancora c’è, e riguarda non solo il modo in cui si mostra all’esterno il soggetto designato a giudicare ma anche gli effetti tangibili della eccessiva osmosi con ambienti che inevitabilmente potrebbero esercitare pressioni, indirettamente o direttamente, sulle scelte più delicate da assumere nelle aule di Tribunale.

I promotori di questo sito avevano ben presente, nel dicembre del 2020, la difficoltà di coltivare un progetto di forte spinta verso i valori di terzietà del giudice anche nei meccanismi decisionali dell’autogoverno, in quanto tale progetto, pur in apparenza coerente con il sistema ordinamentale allora vigente nel nostro Paese, avrebbe potuto incontrare resistenze più o meno importanti in un apparato di giustizia, quello dei magistrati amministrativi, dove vi è un Giudice di appello, il Consiglio di Stato, che continua ad essere anche consulente del potere esecutivo.

E fu questo dato a suggerire che la divulgazione scientifica e culturale desiderata fosse ancorata al primo grado di giudizio, in quanto terreno naturale dell’indipendenza e imparzialità rivendicate, specialmente per la marcata territorialità dei Giudici che ne fanno parte, e ancora di più per l’assenza in tale fase di collegamenti visibili con le Istituzioni “romane”.

Il primo grado di giudizio è inoltre, e da sempre, lo snodo fondamentale dell’incontro tra i cittadini e la Giustizia, il momento in cui le contrapposte istanze difensive trovano una composizione molto spesso definitiva.

E’ qui che il sistema ci mette la faccia in tutti i sensi, per la maggiore vicinanza tra fruitori del servizio e gestori della cosa pubblica.

Ma è corretto parlare di primo grado di giudizio tout court, o non sarebbe forse meglio riferirsi ai “primi gradi” di giudizio?

La giustizia, in Italia, pur avendo una matrice ideale unitaria, subisce declinazioni importanti a seconda dell’ambito a cui si riferisce.

Si pensi alle differenze strutturali che corrono tra la giustizia civile e la giustizia penale e alle diverse esigenze che spingono il cittadino a ricorrere all’uno o all’altro rimedio.

Senza considerare che all’interno dell’immenso calderone del contenzioso civile c’è di tutto, dalle eredità alle separazioni, passando per il diritto societario e per la tutela della proprietà, fino ad arrivare ai contratti di lavoro e alle questioni risarcitorie, patrimoniali e non.

E tenendo presente che tra i protagonisti dei processi di prima istanza vi sono anche giudici non di carriera (come i giudici di pace) e i magistrati delle varie Procure della Repubblica sparse sul territorio nazionale, fino ad oggi selezionati con lo stesso concorso con cui sono scelti anche i giudici ordinari. 

Vi è poi la fitta costellazione dei giudici speciali, divisi principalmente tra giustizia amministrativa, giustizia tributaria e giustizia contabile, ognuna con il suo grado di importanza, in rapporto agli interessi tutelati, e il suo definito ambito di competenze.

Soltanto la giustizia amministrativa, però, conosce un sotterraneo e pericoloso conflitto con il grado di giudizio successivo, ovvero l’appello.

Si tratta infatti di un plesso giurisdizionale dove l’assenza sostanziale del terzo grado di giudizio e la divisione delle carriere – o divisione delle qualifiche che dir si voglia – ha portato a tutta una serie di effetti innaturali e distorti che si compongono in un precario equilibrio nell’Organo di autogoverno, salvo poi riemergere, di tanto in tanto, nello svolgimento della funzione giurisdizionale.

E non vi è addetto al settore che non intraveda, dietro a pronunce del Consiglio di Stato [1] che provano ad estendere fortemente la possibilità di dichiarare la nullità delle sentenze emesse in prima istanza (con conseguente ritorno del processo al suo inizio), anche l’indiretta ricerca di una dinamica interna che inneschi una ripartizione “più equa” del carico di lavoro complessivo tra i due gradi di giudizio.

Con inevitabili danni per il cittadino, però, che rischia di ritrovarsi punto e a capo dopo anni di causa e contro la sua stessa volontà, essendo pronto a rispettare nel merito la decisione presa, qualunque essa sia. E questo, vale la pena ricordarlo, proprio all’interno del sistema giurisdizionale che più di tutti sta dando prova di efficienza e celerità negli ultimi anni.

D’altra parte, il primo grado non è una formula magica di giustizia giusta, ed è fisiologico che gli eventuali errori di giudizio vengano a mano a mano sanati negli altri gradi di giudizio.

Né la velocità del risultato – sentenza in tempi record – può essere sempre sinonimo di qualità della decisione, potendo al contrario ingarbugliarsi ancora di più la vicenda giuridica all’esito di una pronuncia frettolosa e monca.

Contemporaneamente, occorre fare molta attenzione a equiparare la riduzione dell’arretrato – che costituisce da sempre l’obiettivo storico della giustizia italiana – ad uno smaltimento di rifiuti indifferenziati, perché dietro ad ogni contenzioso, anche il più misero e apparentemente irrisolvibile, vi sono pezzi di vita vissuta o mancata, sacrifici, dolore e persone a cui appartengono quei sacrifici e quel dolore.

E’ al contrario importante non creare nuovo arretrato, individuando correttamente i tempi di gestione di ogni processo prima ancora che se ne celebrino le singole udienze.

D’altra parte, se nelle controversie individuali resta il titolare della posizione soggettiva ad essere parzialmente artefice della propria fortuna, tramite l’esatta comprensione della specifica chance di successo processuale a lui riservata e l’affidamento della difesa in giudizio, quando possibile, a un professionista adeguato, nei contenziosi in cui è un soggetto pubblico a rappresentare la collettività la bilancia della giustizia pende in modo diverso a seconda delle scelte di sistema del nostro Legislatore. 

In questo caso, il rimedio alle ingiustizie rese non è tanto un contenzioso “orizzontale” tra parti – che comunque tecnicamente rimane – quanto la volontà dello Stato di sanzionare illeciti che per la loro gravità vanno a colpire direttamente il cuore vitale della res publica, o determinando un vulnus macroscopico al rispetto della legalità tramite offese personali e patrimoniali (ad es. omicidi e furti, ma anche fatti di bancarotta fallimentare), oppure destabilizzando lo stesso sistema democratico (corruzione, abusi di potere e appropriazione di beni pubblici).

Orbene, sotto quest’ultimo aspetto, secondo alcuni vi sarebbe stato negli ultimi anni un indebolimento della risposta normativa – e del conseguente apparato sanzionatorio – rispetto alle potenziali infedeltà degli amministratori pubblici.

Dietro la lotta alla firmite  e la dichiarata volontà di stabilire un principio di presunzione di buona fede in favore di chi gestisce il denaro della collettività, ci sarebbe in realtà, secondo i critici, un preciso progetto di smantellamento del sistema complessivo di vigilanza, derivato ideologico di un’allergia culturale ai controlli. 

Prova ultima di ciò sarebbe la norma che ha recentemente rimodulato al ribasso il cosiddetto “tetto alla responsabilità erariale”.

La disposizione in questione è contenuta nel disegno di legge che il 27 dicembre dell’anno appena trascorso è stato definitivamente approvato dal Senato della Repubblica, ovvero la cosiddetta “riforma della Corte dei Conti”, in cui sono contenute, da un lato, un pacchetto di modifiche alla legge 14 gennaio 1994, n. 20, dall’altro, la delega al Governo in materia di funzioni del massimo Organo costituzionale di controllo della contabilità pubblica, oltre che in materia di responsabilità amministrativa e di danno erariale [2].

Tra le modifiche immediatamente operative, già nei processi in corso, vi è quella che va a inserire il comma 1-octies nell’art. 1 della legge sulle disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti; la novità normativa recita così: “Salvi i casi di danno cagionato con dolo o di illecito arricchimento, la Corte dei conti esercita il potere di riduzione ponendo a carico del responsabile, in quanto conseguenza immediata e diretta della sua condotta, il danno o il valore perduto per un importo non superiore al 30 per cento del pregiudizio accertato e, comunque, non superiore al doppio della retribuzione lorda conseguita nell’anno di inizio della condotta lesiva causa dell’evento o nell’anno immediatamente precedente o successivo (…)”.

Correlativamente, il nuovo comma 1-bis dell’art. 1 della L. n. 20/1994, come modificato dalla disciplina appena approvata dal Parlamento, parla di “obbligo di esercizio del potere riduttivo nei casi previsti dal comma 1-octies del presente articolo”.

Sembra dunque che da adesso in poi, nei giudizi di responsabilità intentati dalla Corte dei Conti – ovvero quei giudizi che mirano ad accertare responsabilità amministrative e/o contabili nella gestione della cosa pubblica – sarà impossibile recuperare, per compensare il danno erariale provocato, e salvo i casi di dolo o di illecito arricchimento, più del doppio dello stipendio annuale percepito dal responsabile.

In altri termini, la dissennata o poco accorta condotta dei titolari degli organi di vertice, politici e amministrativi, di Stato, parastato, Regioni e Comuni – qualificabile comunemente e ordinariamente in termini di colpa grave – comporterà sempre e comunque che la maggior parte del danno subito dall’erario sia “spalmato” sulla collettività, con sottrazione diretta di risorse che potrebbero essere alla stessa destinate.

Qualcuno ha beffardamente messo in parallelo la nuova norma sulla responsabilità erariale  con la proposta di legge di riforma dei condomini presentata dalla maggioranza alla Camera, tramite cui si vorrebbe introdurre la possibilità per i creditori del condominio, in caso di debiti non pagati, di rivalersi in prima battuta su tutti i condòmini, e non solo su quelli morosi.

Da un lato (responsabilità del condominio), la scarsa diligenza di alcuni si ripercuoterebbe negativamente su chi adempie puntualmente ai suoi obblighi, dall’altro (responsabilità erariale), l’inefficienza e l’imperizia degli amministratori pubblici si scaricherebbe quasi integralmente sulla collettività.

Se a ciò si aggiungono le nuove norme che stabiliscono la presunzione di buona fede dei titolari degli organi politici i cui atti siano stati vistati dagli organi tecnici e la “stretta” sulla decorrenza del termine di prescrizione del diritto al risarcimento del danno erariale (“dalla data in cui si è verificato il fatto dannoso, indipendentemente dal momento in cui l’amministrazione o la Corte dei conti sono venuti a conoscenza del danno”, e indipendentemente da eventuali reticenze del responsabile), ecco allora che sembra portato a compimento il disegno di “alleggerimento” della responsabilità degli amministratori pubblici, cominciato qualche tempo fa con la soppressione del reato di abuso di ufficio. 

La domanda che però bisogna a questo punto inevitabilmente porsi è se il cambiamento di approccio culturale che è alla base di queste importanti modifiche normative sia giustificato da un reale miglioramento, in termini di preparazione e rettitudine, della nostra classe politica e dirigenziale.

Siamo ancora il Paese degli sprechi pubblici e delle cattedrali nel deserto, delle tangenti e del clientelismo? Viviamo ancora, a certe latitudini, lo spettro delle mafie, e, a tutte le latitudini, quello delle loro ramificazioni?

Questa è la domanda fondamentale a cui dare una risposta, prima di dare “fiducia” incondizionata agli amministratori pubblici, salvo poi punirli severamente dopo, quando i buoi sono ormai fuggiti dalle stalle.

E resta qualche dubbio, in ogni caso, sul fatto che la fiducia possa al contrario essere “costruita” a priori con un sistema di deresponsabilizzazione sulle conseguenze di eventuali errori grossolani e superficialità nel maneggio del danaro pubblico, specie se poi, come spesso capita, non viene rispettato il principio di separazione tra funzione di indirizzo politico e attività di gestione amministrativa.

D’altra parte, l’indebolimento della risposta giudiziaria a fatti di mala gestio – che spesso e volentieri nascondono vere e proprie ruberie e corruttele – non può alfine che portare a un ulteriore scadimento dell’etica del cittadino medio, mentre le condotte illecite che ne conseguono rischiano di non essere più sanzionate nemmeno dinanzi al “mitico” Giudice terzo e imparziale, per il semplice motivo che questi non arriva a vederne più neanche una.

[1] Cfr., tra le altre, Adunanza Plenaria n. 16 del 2024, Adunanza Plenaria n. 10 del 2025 e Consiglio di Stato, sent. n. 9734 del 2025

[2] https://www.senato.it/service/PDF/PDFServer/BGT/01491492.pdf