Appunti sull’organizzazione dell’Ufficio per il processo

Dagli atti del Convegno sul PNRR del 18 febbraio 2022 organizzato da PrimoGrado

Al fine del raggiungimento dell’obiettivo indicato dal PNRR per la Giustizia amministrativa dell’abbattimento del 70% dei ricorsi pendenti al 31 dicembre 2019 e al fine di una generale velocizzazione dei tempi del processo, il legislatore (art. 12 del d.l. n. 80 del 2021) ha puntato sul rafforzamento dell’Ufficio per il processo, e cioè sul reclutamento di 326 nuovi addetti, da assumere - in due scaglioni - con contratto di lavoro a tempo determinato, non rinnovabile, della durata massima di due anni e sei mesi.

Per il primo scaglione di 168 unità, formato da 120 funzionari amministrativi, 7 funzionari informatici, 3 funzionari statistici e 38 assistenti informatici, le procedure concorsuali si sono per la gran parte concluse entro il 2021, e tali addetti hanno preso servizio nelle varie sedi giudiziarie nel gennaio di quest’anno. 

In particolare il legislatore ha inteso realizzare un rafforzamento degli Uffici per il processo in otto Uffici giudiziari, nei quali maggiore è l’arretrato pendente e che sono:

• le Sezioni II, III, IV, V, VI e VII del Consiglio di Stato;

• il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sede di Roma;

• il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, sede di Milano;

• il Tribunale amministrativo regionale per il Veneto;

• il Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sede di Napoli;

• il Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sezione staccata di Salerno;

• il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sede di Palermo;

• il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania;

presupponendo dunque la preesistenza degli Uffici per il processo in tutti gli Uffici giudiziari della G.A. .

Ed infatti, già nel 2016 (con il d.l. n. 168 del 2016) era stato introdotto nella legge sull’ordinamento della giurisdizione amministrativa n. 186 del 1982, un articolo 53 ter rubricato appunto “Ufficio per il processo”, definito come una “struttura organizzativa interna degli uffici di segreteria” del Consiglio di Stato, del Consiglio di giustizia amministrativa per la regione siciliana e dei T.A.R., che avrebbe dovuto essere realizzata mediante l’utilizzo di personale di segreteria di area funzionale III e dei tirocinanti; ma tutto ciò senza la previsione di nuove assunzioni, da cui la ragione dell’insuccesso di tale struttura organizzativa che, nella pratica, nonostante l’adozione di norme regolamentari interne (si veda ad es. il Decreto del Presidente del Consiglio di Stato 25 maggio 2017 n. 69), non è stata resa operativa. 

Oggi invece la Giustizia amministrativa può concretamente beneficiare innanzitutto del primo contingente di 168 nuovi addetti e ha il dovere e la responsabilità di organizzare in maniera efficiente e proficuo il loro lavoro.

Si pone quindi il problema delle modalità di organizzazione dell’Ufficio per il processo. 

Al riguardo si registrano una scarsezza di indicazioni di tipo operativo provenienti dagli Uffici centrali della G.A., un dibattito interno piuttosto languido e una mancanza totale di scambio di informazioni fra Uffici giudiziari. Per tentare di ravvivare il dibattito sul tema e colmare, sia pure in minima parte, tali lacune attraverso un confronto dialettico fra i vari operatori della Giustizia amministrativa, PrimoGrado ha inteso organizzare il convegno del 18 febbraio 2022, del quale è disponibile l’integrale registrazione su questo sito. 

Allo stato il lavoro dello smaltimento dell’arretrato è indirizzato dalle Linee Guida per lo smaltimento dell’arretrato della Giustizia amministrativa adottate con decreto del Presidente del Consiglio di Stato del 28 luglio 2021, aggiornate nel febbraio di quest’anno. 

In esse si prevede una disciplina di base, comune a tutti gli Uffici per il processo, relativa alla struttura e all’attività di quest’ultimi, mentre la disciplina di dettaglio viene rimessa ai singoli Presidenti degli Uffici giudiziari, trattandosi dell’organizzazione dell’attività giudiziaria.

Quanto alla struttura, si prevede che gli Uffici per il processo siano composti dai funzionari e dagli assistenti neoassunti oltre che dai tirocinanti, ed inoltre che siano incardinati presso l’Ufficio di Segreteria delle Sezioni e dipendano funzionalmente dal Presidente della Sezione, che può delegare tale attività ad un magistrato in servizio presso il medesimo Ufficio giudiziario.

Si può però verificare il caso che in qualche Ufficio giudiziario non si riesca a costituire un Ufficio per il processo con le risorse a disposizione e in tal caso si potrebbe realizzare un’unica struttura a servizio di più Sezioni.

Problematica può essere anche la delega al magistrato dell’attività organizzativa dell’Ufficio per il processo, non potendo trattarsi di una delega in bianco, dovendo quantomeno le scelte fondamentali di politica giudiziaria afferenti lo smaltimento essere assunte dal Presidente di Sezione (ad esempio, quale arretrato aggredire con priorità: se dare prevalenza al criterio meramente cronologico della “anzianità” del fascicolo, ovvero privilegiare inizialmente uno smaltimento “di massa” individuando dei filoni di cause seriali pendenti e delle sentenze “pilota”; in quale misura percentuale dare prevalenza allo smaltimento rispetto all’esame delle cause successive al 2019; se lasciare in sospeso i ricorsi per i quali è prossima l’ultraquinquennalità e dunque è probabile la perenzione; quale modello di scheda del fascicolo di causa adottare; se i fascicoli oggetto di studio debbano essere assegnati all’Ufficio per il processo da parte del Presidente, del magistrato delegato o del personale di Segreteria; etc…).

Occorrerà poi realizzare una rotazione fra i magistrati nell’espletamento del suddetto incarico e introdurre dei meccanismi compensativi nell’assegnazione delle cause al magistrato delegato che tengano conto della gravosità dell’incarico, che comunque comporta lo svolgimento di attività giurisdizionale.

Quanto invece all’attività dell’Ufficio per il processo nelle Linee Guida si prevede che essa deve essere diretta sia nei confronti dei ricorsi appena depositati attraverso un esame “quotidiano” (ma si può pensare anche ad una selezione dei ricorsi da parte del Presidente/magistrato addetto e ad una assegnazione settimanale), sia nei confronti dei vecchi ricorsi. 

Nei confronti dei nuovi ricorsi - che dovrebbero forse essere diversi da quelli che godono di una corsia preferenziale (ricorsi con domanda cautelare o assoggettati a riti speciali accelerati), perché per essi occorre fissare udienza in tempi ravvicinati ed è necessario uno studio diretto e immediato da parte del Collegio - l’attività dell’Ufficio per il processo deve essere diretta ad accertare se sussistano profili d’immediata definizione in rito o in merito (e dunque al fine dell’assoggettamento del ricorso al rito di cui all’art. 72 bis del c.p.a.); ed inoltre a verificare se occorra acquisire documentazione istruttoria o disporre l’integrazione del contraddittorio. 

Nei confronti dei ricorsi già pendenti, invece, l’attività dell’Ufficio per il processo si dovrà indirizzare, oltre che sui suddetti aspetti, anche sulla verifica della permanenza delle cause che abbiano determinato la sospensione o l’interruzione del giudizio (e ciò in base al nuovo art. 80 comma 3 bis del c.p.a. che ha introdotto la possibilità per il Presidente di disporre istruttoria al riguardo) ovvero sulla verifica della necessità di disporre la sospensione o l’interruzione del giudizio; nonché sull’eventuale esistenza di ricorsi connessi o di ricorsi identici o analoghi già decisi dalla Sezione. 

Le Linee Guida affidano poi all’Ufficio per il processo il compito di analizzare le pendenze e i flussi delle sopravvenienze nonché l’organizzazione delle udienze tematiche e per cause seriali, la predisposizione di relazioni quadrimestrali di rendicontazione sull’attività svolta, ed infine la compilazione della scheda del fascicolo di causa. 

A tale riguardo, va segnalato che il T.A.R. del Veneto ha adottato un modello di scheda che pare molto ben strutturato.

Tale modello di scheda è suddiviso in due parti, una di “analisi formale” (che potrebbe eventualmente essere compilata anche dal personale delle Segreterie), e una di “analisi del contenuto”, che implica conoscenze di carattere giuridico e quindi deve essere affidata ai funzionari assunti per il PNRR.

La scheda è composta da dei quesiti ai quali deve essere data risposta mediante il riempimento di “campi” editabili che si ampliano in automatico a seconda di quanto si deve scrivere, o l’inserimento di crocette cliccando sulle risposte SI ☐ NO ☐.

Affinché il lavoro delle schede sia sufficientemente curato, in modo che in seguito queste possano essere effettivamente utili per l’individuazione di cause o questioni seriali, o per la stesura delle sentenze, sarebbe opportuno che le schede venissero validate dal magistrato delegato.

L’esame congiunto delle schede compilate potrebbe essere svolto in videoconferenza da remoto, tra il funzionario che le ha compilate e il magistrato delegato, al fine di verificare se siano complete, se ci siano dei dubbi da sciogliere, o se servano delle integrazioni (questo confronto potrebbe avere cadenza settimanale).

Una volta validate, le schede potranno essere archiviate in apposite sottocartelle.

Si pone a questo punto il problema dell’abbinamento della scheda (la quale deve rimanere un atto interno) al fascicolo digitale, in quanto il sistema informatico della G.A. (SIGA) consente alle Segreterie di compilare solo il campo “Note” del fascicolo che non è visibile ai difensori, e allo stato non consente l’inserimento di file che non siano visibili anche all’esterno.

Il T.A.R. del Veneto ha però individuato una soluzione per associare ciascuna “scheda del fascicolo” al ricorso al quale si riferisce; infatti dalla Home page di intranet è possibile accedere a “Microsoft OneDrive”, dove possono essere caricate cartelle condivise. Per cui, una volta validata la scheda del singolo fascicolo e salvata questa nel cloud, in un’apposita sottocartella, è sufficiente che la Segreteria incolli nella sezione “Note” di SIGA, non visibile all’esterno, il link che porta alla scheda condivisa sul cloud.

A quel punto il magistrato interessato, copiando la stringa di quel link su un qualsiasi broswer di internet ed inserendo le proprie credenziali, può consultare la scheda del fascicolo direttamente dal cloud.

Da segnalare infine la creazione (a partire dall’ottobre del 2021) presso il Segretariato della Giustizia Amministrativa di una struttura di missione, composta dal personale di Segreteria del Segretariato, da funzionari informatici e da funzionari statistici, dedicata al monitoraggio dell’attività degli Uffici del processo e al rispetto del cronoprogramma indicato dal PNRR; struttura che ha però anche compiti di supporto dell’attività degli Uffici per il processo e anche degli Uffici giudiziari che non siano riusciti a comporre un Ufficio per il processo.