Accesso agli atti e segnalazioni del privato

Tar Basilicata, sentenza n. 254 del 2 luglio 2026

IL CASO E LA DECISIONE

In linea generale, nell’ambito dei procedimenti edilizi, esiste un substrato di situazioni conflittuali che spesso porta alla contrapposizione di interessi egoistici e spinge i privati a presentare segnalazioni all’Amministrazione pubblica per spingerla a esercitare il proprio potere sanzionatorio e di controllo come previsto dal Testo Unico sull’edilizia. Alcune di queste segnalazioni sono pretestuose o strumentali, mentre altre sono attendibili e fondate. Nella prassi accade che l’attività conseguente alle segnalazioni crea effetti sulla sfera giuridica di altri privati e fa nascere un interesse a difendersi e, di derivazione, a conoscere il contenuto della segnalazione e l’identità del soggetto che l’ha avanzata. Ebbene, in queste situazioni le pubbliche amministrazioni non sempre hanno chiaro come devono agire, strette tra l’interesse alla riservatezza del segnalante e l’interesse difensivo del richiedente.

Nel caso concreto, oggetto del presente commento, la vicenda conflittuale ha preso avvio dal diniego all’istanza di accesso agli atti relativi alla segnalazione di un presunto abuso edilizio nell’ambito di alcune opere strutturali realizzate presso un'azienda agricola. In particolare, un certo soggetto aveva segnalato delle possibili difformità tra la normativa di settore e quanto era stato realizzato da altro soggetto. A questo riguardo, uno dei temi centrali della questione da dirimere è consistito nello stabilire se gli atti relativi alla segnalazione dell’abuso possano essere ritenuti passibili di essere trasmessi in sede di accesso agli atti.

La sentenza del TAR ha rilevato che la ricorrente, nella sua qualità di destinataria di una comunicazione di avvio di procedimento di verifica della conformità edilizia di opere edilizie (oltreché di un connesso accertamento di natura penale), avrebbe vantato una posizione differenziata e qualificata, rispetto alla generalità dei consociati, tale da legittimarla all'acquisizione degli atti oggetto della richiesta ostensiva, poiché afferenti a detto procedimento amministrativo. 

Dall’altro lato, secondo il Tar, sussisterebbe comunque un interesse diretto, concreto ed attuale (corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata ai documenti dei quali è stato chiesto l'accesso) all'acquisizione degli atti oggetto di richiesta, stante l'obiettiva esigenza della ricorrente di esercitare pienamente le proprie prerogative difensive nelle sedi di controllo attivate.

In conclusione, il TAR ha ritenuto illegittimo il diniego all’ostensione, data la prevalenza degli interessi di colui che avrebbe dovuto difendersi nel relativo procedimento. Proprio la necessità di esercitare il diritto difensivo viene ritenuto rilevante ai fini di far pendere la bilancia a favore dell’interesse a ottenere l’accesso alla segnalazione.

SEGNALAZIONI E ACCESSO DIFENSIVO

La decisione in commento è solo un esempio di ipotesi dell’esito di un accesso agli atti in materia di segnalazioni di presunti abusi o illegittimità.

Tuttavia, il principio stabilito dal TAR Basilicata non deve essere considerato come assoluto, stante il fatto che, spesso e volentieri, l’accesso agli atti rivolto alle segnalazioni è meramente strumentale a conoscere l’identità del segnalante, e non certo ad esercitare un diritto difensivo. 

Non a caso, la giurisprudenza nel corso del tempo ha consolidato un orientamento che è così riassumibile: “l'esposto del privato ha il solo effetto di sollecitare il promovimento d'ufficio del procedimento, senza acquisire efficacia probatoria, con la conseguenza che in tali evenienze, di regola, per il destinatario del provvedimento finale non sussiste la necessità di conoscere gli esposti al fine di difendere i propri interessi giuridici, a meno che non siano rappresentate particolari esigenze; ciò, del resto, corrisponde al fatto che, di fronte al diritto alla riservatezza del terzo, la pretesa di conoscenza dell'esposto da parte del richiedente, se svincolata dalla preordinazione all'esercizio del diritto di difesa, acquista un obiettivo connotato ritorsivo che l'ordinamento non può tutelare” (così, Cons. St., III, 1° marzo 2021, n. 1717).

Il Consiglio di Stato, nella stessa pronuncia, ha ancor meglio precisato che: “Nel caso di specie, come ha condivisibilmente rilevato l’appellante dopo aver richiamato alcune pronunce di primo e secondo grado (cfr. Tar Veneto Venezia, n. 321/2015 e Cons. St. n. 5779/14), l’esposto presentato alla pubblica amministrazione, da cui trae origine una verifica, un’ispezione o un procedimento di accertamento di illecito, non può essere oggetto di «accesso agli atti», poiché non è dalla conoscenza del nome del denunciante che dipende la difesa del denunciato: la conoscenza dei fatti e delle allegazioni contestati risulta, infatti, già assicurata dal verbale di accertamento e, dunque, non è necessario risalire al precedente esposto.” (in termini, anche Cons. Stato, Sez. III, 13.09.2024, n. 7549).

In altre parole, l’interesse all’accesso agli atti non è da considerare come prevalente in assoluto rispetto all’esigenza di segretezza delle segnalazioni, bensì deve essere relativizzato alle singole situazioni e, soprattutto, agli interessi concreti del richiedente. In particolare, il giudice amministrativo – così come prima la pubblica amministrazione – deve verificare se effettivamente la richiesta di accesso non sia strumentale o se il diritto di difesa possa essere comunque esercitato, indipendentemente dall’accesso alla segnalazione, o se non sia già stato esercitato. 

Infatti, nella prassi è usuale che la comunicazione di avvio del procedimento derivante dalla segnalazione contenga già gli elementi essenziali che consentirebbero l’esercizio del diritto difensivo, senza alcun bisogno dell’accesso agli atti; oppure, capita che il diritto difensivo venga esercitato prima ancora della scadenza del periodo per concedere l’accesso agli atti (30 giorni più 10 per l’opposizione del controinteressato), con l’interessato che ha già proposto delle controdeduzioni o memorie difensive nel procedimento de quo, prima ancora che l’amministrazione abbia deciso sull’accesso agli atti. 

Questa situazione svuota di interesse l’accesso sic et simpliciter alla segnalazione e dovrebbe comportare una improcedibilità dell’istanza di accesso agli atti, al pari di quanto accade nel processo per i ricorsi, stante il fatto che l’interesse difensivo che dovrebbe giustificare l’accesso è venuto meno con la presentazione degli atti difensivi o con la conoscenza degli argomenti su cui difendersi. In queste ipotesi, si ritiene che non vi sia ragione per consentire comunque l’accessibilità delle segnalazioni, poiché l'ostensione, a quel punto, diverebbe meramente strumentale. Vale in materia edilizia, ma anche in ogni altro settore del diritto amministrativo. 

In conclusione, l’interesse all’accesso agli atti in caso di segnalazioni è strettamente correlato all’interesse difensivo: senza il secondo, potrebbe non ritenersi garantito il primo.